KIEAE Journal

대규모 택지의 고갈, 주거 수요의 다양화로 기존의 대량 주택 공급을 담당해 온 공기업이나 민간건설업체의 아파트 중심의 주택공급방식으로 도시 내에서 저렴주택(affordable housing)을 공급하기에는 한계가 있다. 한편, 노후주거지역에 적용가능한 자율주택정비사업, 가로주택정비사업 등 소규모 주택정비사업을 위한 제도적 기틀이 마련되었으나 주민주도 사업의 특성상 주민합의체 형성 단계에서 사업시작이 원활하지 않고, 사업성이 충분하지 않아 사업추진이 부진한 실정이다. [1] 경직된 주택공급체계에서 벗어나, 노후 주거지의 지역적 요구에 대응하면서 소규모 주택사업을 통해 주거환경개선과 저렴주택 공급을 주도할 민간 주체의 등장이 요구되고 있다.

이러한 배경에서 본 연구는 저소득층 거주지역을 중심으로 주택 공급과 지역 활성화를 위한 개발 사업을 주도하며 지역재생에 중추적 역할을 담당하고 있는 미국의 커뮤니티 개발회사 (Community Development Corporation, 이하 CDC)의 지역기반 주택공급 현황을 고찰하여 지역기반의 주택공급을 담당할 국내 민간 주체의 육성 및 지원체계 구축을 위한 시사점을 도출하고자 한다.

본 연구는 CDC의 등장 배경, 발전 과정과 주요 활동 현황 및 커뮤니티 기반 주택공급의 특성을 살펴보고, CDC의 저렴주택 개발사업을 지원하는 제도를 검토하였다. 이를 위해 CDC 관련 연구 문헌과 정부기관에서 출간한 CDC 지원제도와 관련 조직에 관한 자료를 고찰하였다.

CDC의 세부적인 주택개발사업의 사업구조 및 재원조달 방식을 파악하기 위해 뉴욕시를 중심으로 활동하고 있는 CDC의 전반적인 활동내용을 검토하고, CDC의 주택개발사업의 세부 내역을 분석하였다. 구체적으로는 뉴욕시의 커뮤니티 개발단체 연합체인 ANHD (Association for Neighborhood & Housing Development)에 소속된 CDC의 2019~2020 회계연도에 대한 Form 990¹⁾을 전수 조사하여 수입, 지출, 자산 등 재무적 현황과 사업규모를 파악하였다. 또한 주택사업의 세부사항을 파악하기 위해, 수입과 지출규모가 가장 큰 CDC의 주택개발사업 자금조달 내역을 검토하여 지원내역과 자금출처를 살펴보았고, 이를 바탕으로 사업구조를 분석하였다.

CDC는 미국의 지역기반 개발조직으로 주로 저소득층 거주지역에 저렴주택을 공급하고, 상업시설 개발, 경제개발 프로젝트 등을 수행하는 비영리단체이다.

1960년대 저소득층 거주지역에서 주택의 노후화, 지역경제의 쇠퇴로 인한 문제가 대두되면서 빈곤 커뮤니티의 환경 개선과 경제개발을 목적으로 등장하였고, 1970년대에 약 100여개가 조직되어 연방정부의 빈곤퇴치기관으로부터 자금 지원을 받아 성장하였다. 1980년대 정부에 의한 직접적인 임대주택 공급은 축소되었다. 공적 조직에서 수행하던 저소득층 대상 주택사업이 민간 비영리조직으로 이전되면서 상당수의 CDC가 만들어졌고, 연방정부로부터 커뮤니티 개발 일괄 보조금(CDBG)을 지원 받아 저소득층을 위한 신규주택을 공급하는 중추적 역할을 담당하게 되었다. 1990년대에는 재정지원 프로그램이 다양해지고 안정화되면서, CDC는 더욱 증가하였다. 2000년대 이후 CDC는 전문화된 인력을 확충하여 질적인 성장을 거두었고, 주택 뿐 아니라 상업시설을 포함한 커뮤니티 개발 전반으로 활동영역을 확대하고 있다. 또한 물리적인 개발 뿐 아니라 사회문제 해결을 위한 서비스도 제공하여 지역 재생에 기여하고 있다.[2]

1980년대 후반에서 2000년대 중반까지의 CDC의 성장과정은 2006년 해산된 NCCED(the National Congress for Community Economic Development) 통계로 알 수 있다. CDC는 1988년 이후 지속적으로 증가하여 2005년 약 4,600개로 집계되었다. 누적 125.2만호의 주택과 1억2,600만 ft²(1,171만㎡)의 상업 및 산업시설을 공급하였고, 77만여 개의 일자리를 창출하였다.[3]

CDC는 일반적으로 내국세입법(Internal Revenue Code, 이하 IRC) Section 501(c)(3)에 의해 자선단체로 인정받은 비영리단체(nonprofit organization)이다. 따라서 기부금에 대한 공제 및 연방소득세 면제와 더불어 중앙 및 지방정부로부터 보조금과 저리 융자지원 등 재정적 지원을 받고 있다. CDC의 의사결정은 이사회를 통해 이루어지며, 이사회 위원은 지역주민, 입주자 등 커뮤니티의 거주자로 구성된다.

비영리단체는 이윤을 목적으로 활동하지 않으므로, 설립목표에 따라 공공의 복지를 향상시키는 주체로서 지역사회문제 해결에 적극적으로 관여할 수 있다. CDC는 정부기관과 달리 민첩하게 상황에 대응하며 낙후지역 재활성화를 위한 사업을 전개할 수 있다. 또한 민간 영리 개발자와 달리, 지역주민을 주택개발 및 유지관리 활동에 참여하도록 하여 지역사회와 강한 유대감을 형성할 수 있다. 이러한 측면에서 CDC는 공공과 민간 개발자와 비교 우위적 위치에 있으며, 커뮤니티를 조직하고 프로젝트를 개발하는 역할을 동시에 수행하며 지역사회 환경개선의 연쇄작용을 유발하는 촉매제 역할을 하고 있다.[4]

CDC의 주요 활동영역은 저소득층 주택건설, 리모델링 공사 등 주택에 관련된 환경개선 전반이다. 그 외에도 재개발 계획 작성 · 제안, 재개발 대상 건물의 취득 및 재개발지구에 대한 사업 후 운영 · 관리 등 도심부 낙후지역의 재개발 사업에도 적극적으로 개입하고 있다. 또한 상업용 부동산 개발사업과 관리에도 참여하여 자본 유입을 촉진하고 경제개발 및 고용창출에도 기여하고 있다. 이는 다른 커뮤니티 기반 단체들과 구별되는 특징으로 CDC는 준상업적(quasi-business) 활동이 허용된 비영리단체라는 것이다. 따라서 정부기관과 공공재단에서 제공하는 보조금을 받을 자격을 유지하면서도, 투자나 자산으로 수익을 창출할 수 있고, 다른 영리 개발자와도 협업이 가능하다.[5]

CDC가 활동하고 있는 지역의 경제 환경은 CDC 존립에 중대한 영항을 끼친다. 특히 빈곤층 거주지역에서 저소득층 대상의 임대주택 공급에만 한정하여 활동한다면, 조직 운영에 부담으로 작용할 수 있다. 따라서 상업개발 등으로도 활동범위를 확대하여 사업을 다각화하는 것이 조직 운영에 더 바람직하다.

CDC는 커뮤니티의 질서를 보존하면서 소규모 주택개발을 시행한다. 연방정부 또는 민간시장을 대체하거나 보완하는 역할을 수행하고 있는 CDC의 특성은 다음과 같다.

첫째, CDC는 저소득층이 집중된 지역이나 민간 기업이 위험 부담으로 인해 사업을 전개하지 않는 지역에서 유일한 주택공급 주체 역할을 담당한다. 경우에 따라서는 CDC의 활동이 일정 소득수준 이하인 지역에 한정될 수도 있다.

둘째, 다양하고 독창적인 주택사업을 수행한다. CDC는 특정 커뮤니티에 장기적으로 관여하기 때문에 지역 고유의 문제에 대응할 수 있다. 지역 현황을 반영하여 새로운 프로그램을 유연하게 디자인할 수 있으며, 사업수법, 주택소유형태, 건축형태 측면에서도 특정 유형에 한정되지 않고, 지역 맞춤형으로 주택을 공급할 수 있다. 또한 주택사업에 한정하지 않고 상업시설, 공장, 커뮤니티 시설 등의 개발에도 영역을 확장하여 커뮤니티의 물리적 환경, 경제 환경을 종합적으로 개선하는 활동을 전개하고 있다.

셋째, 주택공급에 다양한 사회서비스를 조합한 포괄적인 프로그램을 시행하여 주민생활 전체를 개선하는데 기여하고 있다. 사회적 약자인 저소득층, 고령자, 편부 · 편모세대, 소수자, 노숙자를 위한 주택사업을 시행할 때, 교육 · 의료 서비스, 커뮤니티 조직화 등을 포함하여 다각적이고 복합적인 방식으로 프로젝트에 접근한다. 예를 들면, 저소득 모자세대에 대한 자립지원을 돕는 맞춤형 임시주택, 고령자에 대한 돌봄과 보건활동을 최적화시킨 주택, 노숙자를 대상으로 하는 직업교육 및 마약-알콜 중독재활 서비스와 결합된 주택 등이 있다. 이런 다양한 복지서비스를 주택공급과 접목하여 사회문제 해결에 대응하고 있다.

CDC의 주택사업은 단순히 주택의 공급에만 그치지 않고, 쇠퇴지역 재활성화에 기여하고 있다. 정부조직과 달리 현장 상황에 신속하고 민감하게 대처하여 새로운 개발 기회를 포착하고, 궁극적으로 지역의 다양한 수요에 대응하는 복합적인 사업을 수행하고 있다.

커뮤니티 개발에 금융서비스를 제공하는 중간지원조직(intermediary organization)인 커뮤니티개발 금융기관(Community Development Financial Institution, 이하 CDFI)은 정부, 은행, 재단 등으로부터 자금지원을 받아 CDC에 융자하는 방식으로 커뮤니티 개발을 촉진한다.

Fig. 2. 
Community Development Support System through CDFI

전국적으로 공인된 CDFI 수는 2020년 9월말 기준 1,140개로 대부펀드(48.8%), 신용조합(28.8%), 저축은행(12.9%), 예금취급 금융기관(9.1%), 벤처 캐피탈(1.4%) 등 다양한 형태를 취하고 있으며, 이들 기관의 전체 자산규모는 1,730억 달러로 집계되었다. 연방정부의 재무성(Department of the Treasury)은 CDFI를 위한 펀드를 통해 CDFI를 지원하고 있다. 이 펀드가 시작된 1994년부터 2020년까지 390억 달러가 다양한 지원 프로그램을 통해 제공되었다. 2000년부터 시행되고 있는 신시장세액공제제도(New Markets Tax Credit Program)는 커뮤니티 개발단체에 투자한 납세자에게 연방소득세를 감면해주는 제도로, 이를 통해 610억 달러의 투자가 유치되었다. 또한 채권보증 프로그램(CDFI Bond Guarantee Program)은 CDFI 가 발행한 17억 달러의 채권을 보증하여 민간투자를 유도하였다. 그밖에도 CDFI에 재정 및 경영을 지원하는 다양한 프로그램이 있다.[10]

CDC가 공급하는 저렴주택 프로젝트에는 여러 개의 특수한 자금이 투입되는데, CDFI는 공공의 지원금, 민간 기부, 세액공제 등 지역개발에 활용될 수 있는 자금을 모집 · 패키지화하여 프로젝트에 투입하는 역할을 담당하고 있다. 이 과정에서 CDFI는 사업목적이 서로 상이한 공공, 민간, CDC 등을 조율하여 민관 파트너십을 원활하게 하는 기능을 수행한다.

중간지원조직은 기업운영에 대한 기술적인 측면도 지원한다. 업무 정지 또는 축소된 CDC의 실패사례를 살펴 보면, 조직 내 핵심 인물의 탈퇴, 주택 품질 미확보로 인한 개발사업 실패, 주택 관리비의 과소책정으로 인한 부동산 관리 실패 등 조직의 영세성과 비전문적 경영으로 인한 점들이 실패 원인으로 지적되었다.[11] 따라서 중간지원조직의 재정적 지원과 더불어 조직 운영에 대한 기술적 지원은 CDC의 성공을 위한 중요한 토대가 되고 있다. 전국적 조직을 갖추고 활동하는 CDFI 기관들⁵⁾은 광역 네트워크를 형성하여 CDC에 대한 보조, 융자, 투자 등 재정적 · 기술적 지원을 제공하여 저소득층 주택공급을 촉진시키고 있다.[12]

ANHD(Association for Neighborhood & Housing Development)는 뉴욕시에서 활동하는 CDC를 지원하기 위해 1974년 설립된 협회이며, 여기에 가입되어 있는 86개의 CDC는 모두 비영리단체로 등록되어 세제 혜택을 받고 있다. 이 기관들이 공급한 저렴주택은 약 12만 3천호이다.[13]

세부적인 활동 규모 및 재정 현황을 살펴보기 위해, 2019~2020회계연도에 Form990을 제출한 71개 CDC의 조직 구성 및 재정 현황을 검토하였다. ANDH 회원 기관들의 수입 및 자산액의 분포는 Fig. 3.과 같다. 평균 수입은 950만 달러, 평균지출은 751만 달러이며, 평균 자산액은 1,795만 달러이다.

Fig. 3. 
Revenues and Assets of ANHD members

조직 규모를 펴보면 기관별 이사회 구성원은 평균 12명이고, 보수를 받는 총 종업원수는 10,238명이다. 기관별 종업원수는 최소 0명에서 최대 1,355명으로 다양하며 평균적으로 144명이 종사하고 있다.

CDC에 의한 주택개발 프로젝트의 세부적인 내역을 살펴보기 위해 뉴욕시에서 2020년 연간 수입 및 지출이 최대인 Community Access, Inc.(이하 CAI)의 사업 사례를 검토하였다. CAI는 1974년 설립 이후 20동, 1,100호의 저렴주택을 개발하여 운영하고 있다.[14]

2000년에서 2020년 사이에 지어진 20호 이상의 주택건설 프로젝트 11개의 재원조달 내역과 공급규모는 Table 4와 같다. 프로젝트별 주택공급 호수는 최대 215호, 최소 53호로, 원룸에서 2 Bed 정도의 소형 유닛으로 구성된 공동주택이 대부분이며, 보조금을 제공한 기관의 규정에 따라 저소득층, 노숙자 등 저렴주택을 필요로 하는 취약계층에 주택을 공급하였다. 모든 프로젝트가 전체 자금의 20.6%에서 82.4%까지 LIHTC를 활용하고 있다. 주정부⁶⁾와 지방정부⁷⁾는 세액공제나 사업추진부서에 할당된 보조금 형태로 재정을 지원하였고, 그 밖의 부족분에 대해서는 사적 금융기관의 융자와 민간기부, 개발자의 자본 등이 투입되었다.

저소득층 주택건설을 위한 자금의 흐름을 도식화하여 나타내면 Fig. 4.와 같다. 연방정부와 지방정부가 CDC에 제공한 세금공제와 보조금은 CDC 주택 개발 프로젝트에 투자한 민간기업에 혜택으로 제공되며, 중계기관인 CDFI는 연방정부의 CDFI 펀드와 지방정부가 제공한 세액공제권을 현금화하여 CDC에 주택건설자금으로 유입된다. 또한 민간자본으로는 은행에 할당된 투자의무 이행과 기부 등이 활용되고 있다. 이와 같이 다각적으로 제공되는 정부의 보조와 민관 파트너십에 의한 지원시스템은 저렴주택 사업의 추진을 견인하고 있다.

Fig. 4. 
Structure Public-Private Partnership for CDC’s Affordable Housing Project