도로공간의 입체적 활용을 위한 입체도로제도 적용 개발사례 분석 : 일본 입체도로제도를 적용한 개발사례를 중심으로

일반적으로 도로구역은 평면적인 구역으로 지정되기 때문에 지표면뿐만 아니라 그 상공이나 지하공간도 도로구역이 된다. 이 때문에 도로법이나 건축기준법 등의 제한에 의해 도로의 상하 공간에 건물 등을 건축하는 것은 원칙적으로 인정되지 않는다. 하지만 일본의 입체도로제도는 도로 구역을 입체적으로 정함으로써 도로 시설로서 필요한 공간 이외의 공간을 건축물 등으로 입체적으로 활용할 수 있도록 한 제도이다.

법제도적 측면에서는 Table 2.에서처럼 도로법, 도시계획법, 건축기준법 3개의 법률을 일체적으로 운용하는 제도라고 할 수 있다. 우선 도로의 구역을 도로법에 근거하여 상하 방향에 한정하여 입체적으로 정하고(도로의 입체적 구역), 도시계획법의 지구계획에 건물의 부지로서 아울러 이용해야 하는 구역(중복이용구역)과 건물의 건축이 가능한 상하의 범위(건축 한계)를 정하며, 건축기준법에 의한 도로내의 건축 제한을 완화하는 것이다[11].

Table 2.

Three-dimensional area of the road and the application of related laws (Source: [11], Edit by Author)

일본 입체도로제도는 지구정비계획에서 중복 이용 구역이 설정된 도로 등에 대해서 도로법에 기초한 도로의 입체적 구역 결정, 도시계획법에 의거한 지구정비계획에 중복 이용구역을 정함으로써 도로의 상하 공간에 건물의 건축이 가능하게 되어 있다.입체도로제도가 적용되는 대상에 있어서는 토지의 고도·유효 이용이 요구되는 시가지 등에서 적용되고 있으며, 방재가구 정비지구 계획, 역사적 풍치유지 향상지구 계획이나 연도지구 계획 등의 지구계획이 적용되는 곳을 제외한 도시계획구역 내, 고도지구 또는 고도이용지구 내, 도시재생특별지구 내에서 적용된다.

한편, 입체도로제도가 적용되는 경우 토지, 도로, 건물의 권리관계에 있어서는 상황에 따라 다르지만 일반적으로 Table 3.에서와 같이 건물 철거가 직접 도로 붕괴로 이어지지 않는 분리구조의 경우에 도로사업자는 도로 입체 부분의 구분 지상권을 가지며, 건물사업자는 토지 및 건물의 소유권을 갖게 된다. 건물 철거가 직접 도로 붕괴로 이어지는 일체구조의 경우에는 도로와 건물사업자 쌍방이 토지를 공유하고 도로일체건물에 관한 협정을 체결함으로써 사업자 쌍방이 필요로 하는 권리를 가지며 건물사업자는 건물의 소유권을 갖는 것이 일반적으로 되어 있다.

Table 3.

Rights relationship between land and buildings according to the three-dimensional use of roads

도쿄 도심에서 20km권의 사이타마현 와코시에 위치하고 있으며 구주택·도시정비공단의 니시야마토단지 부지 내를 통과하는 도쿄 외환 자동차도로의 건설에 맞추어 도로 위에 임대주택을 건설한 사례이다. 1989년 입체도로제도 창설과 함께 주택·도시정비공단이라는 공공기관에 의한 대규모 토지 소유 형태로 입체도로제도를 적용하여 사업을 추진하였다. 도로에 의한 지역의 단절을 해소하고 녹지공간이 풍부한 주거환경을 마련하는 것을 전제로 토지 소유자는 부지를 매각하지 않고 도로 사업자와의 탄력적인 협의를 토대로 간선도로의 정비가 촉진되었으며, 1992년 11월에 도로가 공용되었고, 1994년 3월에 주택이 완성되었다.

구조형식은 Table 5.에서처럼 도로본체가 지하식으로 되어있는 분리구조로 되어 있으며, 도로폭 30.5m, 도로길이 약 500m로 구성되어 있다. 관련법 적용에 있어서는 Table 5.에서와 같이 도로법에 의한 입체적구역결정과 건축기준법에 의한 도로내 건축의 설정, 도시계획법에 의한 지구계획결정에 따라 중복이용구역이 정해졌다. 또한, 권리관계에 있어서는 토지의 경우 도로사업자에게 구분지상권, 건물사업자에게 소유권이 설정되었으며, 건물의 경우 도로사업자는 소유권이 없고, 건물사업자에게 소유권이 설정되었다. 이처럼 듀푸레 니시야마토 개발사례는 일본 입체도로제도를 적용한 가장 일반적이고 대표적인 개발방식으로 도로공간에 공공임대주택을 입체적으로 활용한 사례이다. 현재 국내 입체도시계획제도에 있어서 민간의 구분지상권의 사권설정이 어려운 한계로 도시계획시설의 입체적 활용이 공공에 한하여 진행되고 있는데 이러한 국내 제도적 상황을 고려한다면 적용가능성이 가장 높은 개발유형이라 할 수 있다.

Table 5.

Case Analysis (1)(Source: [11], Edit by Author)

도시계획결정 이후 용지비의 급상승과 현지주민에 의한 계획 재검토 요청으로 사업이 원만하게 진행되지 않았지만, 입체도로제도를 통하여 계획을 재검토하여 건물지하에 도로를 정비한 사례이다. 도쿄도 시행의 시가지 재개발사업의 일환으로 도로와 건축물이 일체적으로 정비된 사례이며, 재개발촉진지구를 정하는 지구계획으로 중복이용구역 및 건축물 등의 건축가능한 상하 범위가 정해져 있다. 구조형식은 Fig. 2.에서처럼 도로본체가 지하식으로 되어있는 분리구조로 되어 있으며 도로폭 40m, 도로길이 약 170m의 입체적구역결정구간으로 되어 있다. 관련법에 있어서는 Table 5.에서와 같이 도로법에 의한 입체적구역결정과 건축기준법에 의한 도로내 건축의 설정, 도시계획법에 의한 지구계획결정에 따라 중복이용구역이 정해졌다. 권리관계에 있어서는 토지의 경우 도로사업자는 구분지상권, 건물사업자는 소유권이 설정되었으며, 건물의 경우 건물사업자에게 소유권이 설정되었다.

Fig. 2.

Three-Dimensional Area of the Road (Source: [5], Edit by Author)

앞서 살펴본 듀푸레 니시야마토 개발방식과 유사하나, 도시계획시설인 도로공간에 공공이 아닌 민간이 참여한 사례이다. 이러한 민간참여의 입체적 개발방식이 향후 국내에 적용되기 위해서는 국유재산법에 의한 구분지상권의 사권설정이 어려운 제도적 문제점이 개선되어야 할 것으로 판단되는 부분이다.

오다큐 사가미하라역 북쪽 출입구 A지구의 시가지 재개발사업을 진행하면서 교통 결절점 기능을 강화하고, 여가 및 문화시설로의 접근성 향상을 위해 정비된 사례이다. Fig. 3.에서처럼 보행자전용 데크의 일부분이 철도사업자 용지를 통과하고 있는데 이부분에 있어서 도로의 입체적 구역을 설정하고 있다.

Fig. 3.

Three-Dimensional Area of the Road (Source: [11] & Pacific Consultants Co., LTD., Japan, Edit by Author)

구조형식은 보행자전용 데크가 고가식으로 되어있는 일체구조로 되어 있다. 관련법에 있어서는 Table 5.에서와 같이 도로법에 의한 입체적구역결정에 따라 입체적구역이 정해졌다. 권리관계에 있어서는 토지의 경우 도로사업자는 철도용지를 무상으로 사용하였으며, 건물사업자에게 소유권이 설정되었다. 또한 건물의 경우 도로사업자에게는 소유권이 없고, 건물사업자에게 소유권이 설정되었다.

니시카나자와역은 서쪽에서 접근할 수 없어 동서의 왕래가 가능하지가 않고, 주변 지구는 JR 호쿠리쿠 본선으로 단절되어 있어 지역 주민의 편의성 향상이 절실한 상황이었다. 한편, 호쿠리쿠 신칸센 철로로 인하여 접근성이 떨어지는 니시카나자와역을 새롭게 이전하면서 동시에 기존의 니시가나자와역의 동서를 연결하는 자유 통로를 정비하였다.

자유통로의 경우 구조형식은 고가식의 일체구조로 구성되어 있으며, 길이 약 45m, 폭 5m로 되어 있다. 관련법에 있어서는 Table 5.에서와 같이 도로법에 의한 입체적구역결정이 적용되었다. 한편, 권리관계에 있어서 토지의 경우 도로사업자는 철도용지를 무상으로 사용하게 되며, 건물사업자에게 소유권이 설정되었으며, 건물의 경우 건물사업자에게 소유권이 설정되었다.

노상 주차로 인하여 안전하고 원활한 도로교통에 방해가 되어 교통사고를 유발하게 되는 문제인식에 기인하여 도시경관을 배려하고, 도로 지하공간을 활용한 대규모 공공 주차장을 계획한 사례이다. 출입로 확보를 위해서 입체도로제도를 활용하였으며, Fig. 4.에서의 좌측사진에서처럼 도로공간의 지하에 있는 주차장으로의 진출입을 확보하기 위해 인접하는 하치오지시 평생학습센터와의 입체적 정비를 실시하였다.

Fig. 4.

Hachioji Station north exit basement parking area (Source: [11] & Hachioji City)

자동차주차장 출입로의 구조형식은 지하식의 일체구조로 되어 있으며, 관련법에 있어서는 Table 6.에서와 같이 도로법에 의한 입체적구역결정이 적용되었다. 권리관계에 있어서는 토지의 경우 도로사업자는 행정재산의 목적외 사용허가를 득하였으며, 건물사업자에게는 소유권이 설정되었고, 건물의 경우 건물사업자에게 소유권이 설정되었다.

Table 6.

Case Analysis (2) (Source: [11], Edit by Author)

고속도로 램프가 관공서, 지하철, 상업시설 등에 근접하고 있으며, 램프 하부에 있는 하천의 보수가 계획되고 있는 상황에서 주변시설과의 일체적인 조화와 새로운 도시 공간의 창출을 목표로 종합적인 정비가 진행된 사례이다. 특히 Fig. 5.에서와 같이 램프 공간을 활용하고, 도로 부속시설 이외에 공공시설, 지하 주차장 등이 설치되었다.

Fig. 5.

Kurokawa lamp (Source: Toda Corporation)

구조형식은 도로본체가 고가식의 분리구조로 되어 있으며, 관련법에 있어서는 Table 6.에서와 같이 도로법에 의한 도로구역결정과 건축기준법에 의한 도로내 건축허가를 적용받았다. 권리관계에 있어서는 Fig. 6.에서의 배치도와 단면에서처럼 서측동과 동측동이 분리되어 권리관계가 형성되어 있다. 우선, 토지의 경우 도로사업자에게 소유권이 설정되었으며, 건물사업자에게는 서측동은 점용허가, 동측동은 소유권이 설정되었다. 또한 건물의 경우 도로사업자는 동측동에 한해서 소유권이 설정되었으며, 건물사업자는 서측동에 한해서 소유권이 설정되었다.

Fig. 6.

Rights relationship (Source: [11], Edit by Author)

JR 코쿠라역과 약 400m 떨어진 위치에 건설된 모노레일 정류장과의 환승 편리성 향상을 위해 입체도로제도를 활용하여 도로인 모노레일 신정류장과 JR역 빌딩과의 일체적 정비를 실시한 사례이다. JR 코구라역 빌딩의 재건축에 맞추어 동일 빌딩 4,5층 부분에 모노레일 정류장을 정비하여 모노레일이 JR역에 연결되어 있다. 구조형식은 모노레일 도로와 건물이 일체구조로 되어 있으며 폭 18m, 길이 42m의 입체적구역지정구간으로 되어 있다. 관련법에 있어서는 Table 6.에서와 같이 도로법에 의한 입체적 구역결정과 도로보전 입체구역을 지정하고 있다. 특히 도로보전 입체구역의 경우 도로보전 입체구역 내에 있는 토지나 건축물 소유자 등이 도로 상공의 붕괴나 낙하 등으로 인해 도로 구조에 위험을 미칠 우려가 있는 경우에 붕괴 방지를 위한 보강, 낙하 방지책을 마련하는 등의 조치를 강구해야 함을 일본 국토교통성 도로국은 규정하고 있다. 또한 도로법에 의해 코쿠라 정류소처럼 도로와 건물이 일체구조로 되어 있을 시 도로의 신설, 개축, 유지, 수선, 재해복구 등에 대해 협정을 통하여 해당 건물을 관리하는 도로일체건물에 관한 협정을 따르도록 하고 있다.

Fig. 7.

Three-dimensional area of the road & Road conservation three-dimensional zone (Source: [11], Edit by Author)

한편, 권리관계에 있어서는 토지의 경우 도로사업자와 건물사업자에게 소유권이 공유되었으며, 건물의 경우도 도로사업자와 건물사업자에게 소유권이 공유되었다.

한신고속도로 이용자에 대한 쾌적한 도로서비스를 제공하기 위해 이즈미오츠 주차 영역에서의 입체도로제도를 적용하여 해안측의 오피스동과 육지측의 호텔동을 일체적으로 정비한 사례이다. 주차 영역은 완간선을 사이에 두고 상행선과 하행선에 설치되어 있으며, 대형차 전용 주차장, 소형차 전용 주차장으로 활용되고 있다.

또한 Fig. 8.에서의 우측(해안측) 오피스동의 3층과 11층, 좌측(육지측)의 호텔동 3층이 주차영역의 휴게 및 정보제공시설로 활용되고 있다.

Fig. 8.

Three-dimensional area of the road (Source: [11], Edit by Author)

구조형식은 서비스 영역(SA)과 주차 영역(PA)이 일체구조로 되어 있다. 관련법에 있어서는 Table 6.에서처럼 도로법에 의한 입체적구역결정과 도로일체건물에 관한 협정, 건축기준법에 의한 도로내 건축의 설정, 도시계획법에 의한 지구계획결정에 따라 중복이용구역이 정해졌다. 또한 권리관계에 있어서 토지의 경우 도로사업자와 건물사업자가 소유권을 공유하며, 건물의 경우 도로사업자와 건물사업자에게 구분소유권이 설정되었다.