건축물 안전영향평가와 지하안전영향평가 제도의 합리적 개선방안

1.1. 연구의 필요성 및 목적

현대 사회의 건축구조물은 도시인구 집중과 급변화하고 있는 경제성장과 함께 사회가 요구하는 다양한 조건과 요구를 수용하며 거듭 진화하고 있다. 이러한 경제발전과 함께 성장한 건축설계는 한정된 대지라는 조건 속에서 사회가 요구하는 다양한 법적 지침에 따라 건축계획 시 효율적인 지하 공간 확보를 위해 다양한 노력을 하고 있다. 그러나, 도심지 개발의 특성상 높은 지가와 가용부지의 부족 등으로 건축계획 시 인접하고 있는 주변의 다양한 환경 속에서 건축물의 지상 및 지하 공간 규모를 계획·확정하는데 안전성이 요구되고 있으며, 이에 따른 인허가 단계별로 수행해야 하는 각종 영향평가 절차가 있다.

이처럼 요구되는 각종 규제를 적용하여 지하 공간을 계획을 위해서는 다양한 위험요소에 대한 사전 안전성 영향평가가 필요함을 알 수 있다. 여기서 다양한 안전성 검토란 지하 공간개발을 위한 계획에 따른 대심도 굴착으로 인하여 지반 내에 발생되는 다양한 문제점에 대하여 안정성을 건축설계 시 사전에 그 영향을 검토하고, 검토한 평가서에 대하여 승인기관과 함께 검토기관을 통해 검토하도록 법령에 규제되어있다. 이와 같은 건축계획에 따른 인허가 단계에서 각각의 목적에 따라 재해영향평가, 환경영향평가, 건축물 안전영향평가와 지하안전영향평가 등이 있으며, 건축설계 단계에서 수행하는 대표적인 영향평가방법이다. 이러한 평가내용 가운데 지반(안전성) 관련 검토 분야와 계측 관련 분야는 모든 평가에서 포함되어 있다[1]. 또한 건축물 안전영향평가 및 지하 안전영향 평가는 건축허가 전과 건축허가 후 「건축법」에 따른 굴토 심의 시 지반 안전성 영향평가 검토를 통해 작성된 평가이행 결과를 반드시 인허가 및 각종 심의 시 설계도서에 반영하도록 제도화되어 있다.

본 연구에서는 현행 「건축법」 제13조의 2 건축물 안전영향평가 업무 매뉴얼(2021.12) 과 「지하안전관리에 관한 특별법」 제 14조에 따른 지하안전영향평가의 평가항목 및 평가방법에 따라 건축설계과정 단계에서 제출되어 평가하도록 법률로 제정되어있는 두 제도의 평가항목 가운데 지반관련 분야의 중복된 평가항목과 평가(검토)방법을 도출하고, 인허가 단계에서 건축물 안전영향평가와 지하안전영향평가의 지반 관련 분야의 중복된 평가에 대하여 효율적이고 합리적인 개선방안에 목적을 두고 있다[2][3].

1.2. 연구의 범위 및 방법

본 연구는 건축법에 의해 시행되고 있는 다양한 평가 가운데 현행 「건축법」 제13조의 2 건축물 안전영향평가 업무 매뉴얼(2021.12)의 검토항목, 검토내용, 세부검토내용 중 지반 관련 분야와 「지하안전관리에 관한 특별법」 제14조, 시행령 14조(별표2)에 따른 평가항목을 비교 분석하여 유사성이 높거나 중복된 평가항목 및 평가방법에 대하여 각각의 목적에 따라 실시하고 있는 영향평가의 긍정적인 효과를 지속하고, 효율적인 연계 및 공유방안의 연구를 진행하고자, 본 연구의 자료는 국토교통부를 소관부서로 두고 실시하고 있는 영향평가 가운데 「건축법」 제13조의 2 따른 건축물 안전영향평가와 2018년 1월1일부터 시행하고 있는 「지하안전관리에 관한 특별법」 제14조에 따른 지하안전영향평가에 한정하였으며, 기타 재해영향평가 및 환경영향평가는 본 연구 범위에서 제외하였다.

2.1. 건설공사 안전관리 종합 정보망(CSI)

한정된 대지 내 지하 공간의 개발이 증가함에 따라 지반굴착의 규모도 과거와 달리 도심지 내 대규모, 대심도의 지반굴착을 요구하고 있으며, 도로와 지중매설물 및 건축물(지하층) 등이 사업지 주변에 인접되어있는 개발이 증가하고 있다. 그러나 이러한 계획에 따른 문제점은 계속 끊이지 않고 사고로 이어지고 있으며, 건설현장의 위험요소 모니터링 및 시민의 안전확보를 위해 서울시의 경우 지하시설물 통합 안전관리 대책 등을 수립하였지만, 지하 공간개발에 따른 지하굴착 시 지반침하 및 흙막이 가시설 붕괴사고는 아직도 빈번히 발생 되고 있다[4].

지하 공간개발에 따른 건설현장에서는 다양한 원인에 의해 다양한 유형의 건설사고가 발생하고 있으며, 이를 분석한 결과 비슷한 유형의 사고들로 구분할 수 있다. 이처럼 지하 공간개발에 따른 안전관리가 우리 건설공사에 미치는 영향은 상당히 크며, Fig. 1.에서 보는 바와 같이 건설공사 안전관리 종합정보망(Construction Safety Manage ment Integrated Information, CSI)의 분석결과에 따르면, 지반침하에 영향을 미치는 요인과 이에 따른 건설사고 위험요소 및 가시설공사 중 2020년 건설사고 중 위험요소별 굴착 시 흙막이 가시설의 사고가 41.2%의 매우 높은 사고비율을 나타내고 있다[5].

Fig. 1.

Statistics of construction and temporary facility accidents in 2020 by risk factor

2020년 건설사고 중 위험요소별, 가시설공사 사고 통계자료에서 보는 바와 같이 지하공간개발에 따른 지하굴착시 흙막이 가시설의 사고 비중이 41.2%를 나타내고 있는 것으로 시공 중 발생 되는 사고로 인한 파괴 또는 지반굴착 심도가 증가함에 따라 발생 되는 변위는 반드시 지하수 저하 및 지반침하를 동반함으로써 지상의 인접한 건축구조물, 인접대지 및 인도, 차도, 지하매설물, 지하시설물(지하철, 지하도로) 등에 문제를 초래하고 있음을 확인할 수 있었다. 즉, 지하 공간 계획 시 인허가 단계 중 건축허가 전평가하는 “건축물 안전영향평가” 의 지반 관련 분야와 “지하안전영향평가”의 평가항목 및 평가내용의 검토는 두 제도의 안전성 평가에서 매우 주요한 평가요소임을 확인할 수 있다.

2.2. 지하안전정보시스템(JIS)

지하 공간개발에 따라 발생하는 지반침하가 사회적 문제로 인식됨에 따라 지반침하 방지 및 지하의 안전한 개발과 그 이용의 목적을 위하여 지하안전정보시스템을 구축하였다. 이런 시스템은 「지하안전에 관한 특별법」에 따라 지하안전평가 업무 신청 및 승인 등을 지원하는 시스템이다[6].

이와 같은 시스템의 관리를 통해 지반침하에 대한 불안감 해소 및 안전한 지하개발을 통해 사회안전 관리의 비용 절감을 예상하는 효과를 기대하고 있으며, 지하안전평가의 실시현황, 지하개발 사업정보, 지하안전평가 전문기관현황 및 행정처분등의 관리를 하고 있으며, 현재 지하안전평가를 협의하는 지방청은 서울지방국토관리청, 원주지방국토관리청, 대전지방국토관리청, 익산지방국토관리청, 부산지방국토관리청, 제주특별자치도청 등으로 구분하여 협의 및 평가서 검토를 실시하고 있다.

2.3. 건축물 안전영향평가 대상건축물 및 적용 범위

건축물 안전영향평가는 「건축법」 제13조의2 및 「건축법 시행령」 제10조의 3, 「건축법 시행규칙」제9조의2규정에 따른 건축물 안전영향평가 시 적용하는 법령이다[3].

이러한 건축물 안전영향평가 대상 및 적용 범위는 「건축법」 제13조의2 제2항에 따른 층수가 50층 이상이거나 높이가 200m 이상인 건축물인 초고층 건축물 또는 연면적이 10만㎡ 이상이면서 16층 이상의 건축물에 한하여 적용하고 있으며, 건축물 안전영향평가의 평가기관으로는 「시설물의 안전관리에 관한 특별법」 제25조에 따른 한국시설안전공단, 「과학기술분야 정부출연연구기관 등의 설립,운영 및 육성에 관한 법률」제 8조에 따른 한국건설기술연구원, 「한국토지주택공사법」에 따른 한국토지주택공사, 「한국부동산원법」에 따른 한국부동산원 등에서 실시하고 있다[3].

건축물 안전영향평가는 구조 등 관련 분야와 지반 관련 분야로 크게 구분하고 있으며, 첫째 구조 등 관련 분야의 평가항목으로는 설계기준 및 하중의 적정성, 재료 및 공법의 적정성, 하중 저항 시스템의 해석 및 설계 적정성, 구조 안전성, 풍동실험, 피난계획으로 항목이 분류되어 있으며, 지반 관련 분야의 평가항목으로 지반조사 및 지내력 산정결과의 적정성, 흙막이설계의 적정성, 인접 대지 지반 안전성으로 구분하여 검토하도록 「건축법」 제13조의2, 「건축법 시행령」 제10조의 3, 「건축법 시행규칙」제9조의2 규정에 명시되어 있다.

2.4. 지하안전영향평가 대상사업 및 적용 범위

지하안전영향평가는 도심지 대심도의 지하 공간개발이 증가하고 있는 가운데 지난 2016년 1월 「지하안전에 관한 특별법」이 제정되어, 2018년1월1일부터 지하안전영향평가의 대상사업의 종류 및 범위, 평가항목 등을 체계적으로 정한 「지하안전에 관한 특별법」 제14조, 시행령 별표 1 기타사항에 의거 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물 설치사업 등에 대하여 평가대상 사업지로 규정하여 평가를 시행하고 있다[2].

Table 1.과 같이 평가대상에 포함되는 사업지는 굴착규모에 따라 지하안전영향평가, 소규모 지하안전영향평가로 구분되어 시행하며, 사후지하안전조사는 지하안전영향평가 대상지에 한하여 시행하고 있다. 평가서 작성은 크게 평가지역의 설정, 지반 및 지질 현황, 지하수 변화에 의한 영향검토, 지반안전성 검토, 지하안전확보방안 수립의 평가작성항목으로 구분하며, 지하안전영향평가에 한하여 사후지하안전영향조사 시기를 명시하여 시행하도록 하고 있다.

Table 1.

Summary of Underground Safety Impact Assessment

이와 같은 지하안전영향평가서 표준 매뉴얼을 통해 작성된 평가서는 승인기관의 장에게 제출하고, 승인기관의 장은 건축허가 등 승인을 하기 전 반드시 국토부장관에게 협의를 요청하도록 규정하고 있다.

2.5. 지하 안전관리계획 및 법적 추진 방향

최근 도심지에서 발생한는 지반침하를 예방하고자 국토교통부는 지반침하가 사회 전반에 미치는 영향을 고려하여 『제1차 지하안전관리 기본계획』(’20~‘24년)에 따라 5년 단위의 법정계획으로 삼고, 1년 여간 법 운영 결과를 살펴 제도의 미비점 보완을 통해 선제적이고 체계적인 조기 지하안전관리 정착을 효과적 운영하기 위하여 수립되었다.

이러한 기본계획의 주요 내용은 효율적 운영을 위하여 도입된 지하안전관리 제도에 대하여 지자체에서는 선진형 지하안전 관리체계의 구축을 실시하고, 지하안전 총괄부서의 설치를 통해 지하관리체계를 지자체 중심으로 운영하며, 지하안전평가제도의 실효성을 거두기 위해 제도가 정착하는 과정 중 확인된 미비점을 개선하고, 다음으로 연구개발, 교육강화, 인력육성 등의 지하안전관리에 필요한 역량을 증대시키고, 지반침하 발생으로 인하여 안전에 대한 국민들의 불안감을 최소화하기 위한 지원체계 구축 및 이에 대한 서비스인 지하 정보 활용을 확대하는 것을 주요계획으로 하고 있다.

2.6. 지하 공간개발을 위한 지하 안전관리 계측방안

지하 공간이란 경제적 이용이 가능한 범위 안에서 지표면의 하부에 자연적 또는 인위적으로 조성한 공간을 뜻하는 용어로 미국 지하공간협회(American Underground Space Associa tion, AUA)에서 정의하고 있다[7].

지하공간개발로 인해 인접 대지에 미치는 영향의 피해정도가 사회적 문제로 인식됨에 따라 각각의 목적에 맞는 건축물 안전영향평가 및 지하안전영향평가, 각종 건축심의, 건축허가, 구조심의, 굴토심의를 실시하고 있으며, 특히 지하 안전확보에 관한 관리방안의 필요성이 대두됨에 따라 각 지자체 및 시설물관리 기관에서도 설계부터 시공 시까지 계측관리 계획을 반드시 수립 및 계측기의 종류 및 계측기기 항목, 설치 및 시공방법과 측정 빈도, 관리기준치를 평가서 및 도면에 명기하게 하여 관리하고 있다[1].

Table 2.는 지하 공간개발을 위한 지하 안전관리 계측방안에 대한 주요 국내 계측관리 관련 기준 및 지침을 요약하였다[8].

Table 2.

Lawa and standards related to measurement management in South Korea

3.1. 건축물 안전영향평가 제도

한정된 지상의 공간을 대신하여 가용용지 확보, 도시 재정비, 교통량 및 민원문제의 해결을 위한 목적으로 건축계획 시 지하 공간의 효율적인 사용을 위해 대심도 지하 공간개발이 증가하고 있다.

건축물 안전영향평가 제도의 목적은 영 제10조의3 제1항에 따른 건축물에 대하여 건축물의 구조 안전과 인접 대지의 안전에 미치는 영향 등의 객관적인 공정한 평가의 수행이 목적이다. 이처럼 지하 공간개발 시 다양한 원인이 복합적으로 작용하여 지반의 문제점을 발생시키게 되어 지하 공간개발을 계획하는 사업부지 내 신축건축물과 인접 대지에 미치는 영향을 미치는 평가대상과 적용 범위로는 「건축법」 제13조의2 제2항에 따른 층수가 50층 이상이거나 높이가 200m 이상인 건축물인 초고층 건축물 또는 연면적이 10만㎡ 이상이면서 16층 이상의 건축물에 한하여 적용 범위를 규정하고 있다.

평가를 위한 제출서류는 Table 3.과 같이 건축물 안전영향평가 검토 및 평가를 위한 대상건축물과 인접 대지 지반 관련 분야에 한하여 제출하는 도서종류 및 표시하여야 할 세부내용을 요약하였다. 건축물 안전영향평가를 위한 검토항목으로는 현행 법령에서 요구하는 건축물 안전영향평가 매뉴얼(2021.12)의 검토항목을 통해 평가서를 작성하고 관련 도서를 제출하여 검토 및 평가를 받도록 규정하고 있다. 이러한 건축물 안전영향평가 검토항목으로는 「건축법 시행령」제10조의 3제3항 및 평가기준 제45조에 따라 평가 기준과 같으며, 건축구조기준에서 규정하고 있는 사항과 건축구조기준에서 규정하지 않은 사항 등 크게 두 가지로 구분되어 있다.

Table 3.

Documents to be Submission in the Geotechnical Field

이와 같은 사항 규정 중 지반 관련 분야에 해당하는 검토항목 및 검토내용을 구분하여 Table 4.와 같이 요약하였다[3].

Table 4.

Geotechnical Field Review Items and Contents

건축물 안전영향평가의 승인절차로 평가위원회의 구성은 외부 자문위원, 내부 평가위원과 타 기관 평가위원으로 운영되며, 건축구조, 지반공학 분야의 위원으로 구성된다. 건축물 안전영향평가의 소요기간은 영 제10조의3제4항에 따라 허가권자로부터 검토요청을 접수한 날부터 30일 이내로 하고, 20일의 범위에서 그 기간을 한차례 연장할 수 있으며, 중간설계 단계의 도서를 기준으로 하고 있고, 건축허가 신청 시 반영하도록 하고 있다.

3.2. 지하안전영향평가 제도

도심지 건축개발로 인한 지반침하 및 지하 공동 발생으로 인하여 사회적 문제는 과거에도 빈번히 발생하고 있다. 지난 2014년 서울시 석촌 지하차도 지반침하 사고 발생으로 인하여 사회적 문제점으로 크게 인식되기 시작하였다.

2015년 10월 국토교통부 위원회, 2015년 11월 법제사법위원회, 2015년 12월 국회 본회의를 통과하였으며, 지하 공간개발에 따른 지반침하의 문제로 인하여 사회, 경제적 손실 등 인명과 재산의 피해예방을 위하여 2016년 1월 「지하안전에 관한 특별법」(약칭, 지하안전법이라 한다)이 제정되었고, 이어 2018년 1월 1일부터 시행되고 있으며, 구리시 지반침하사고 중앙지하사고조사위원회 조사보고서(’20.12)에 따른 재발방지방안을 반영하여 2021년 7월 개정(제1차)된 지하안전영향평가서 표준매뉴얼을 배포하여 평가를 하고 있다[1].

지하안전영향평가 제도의 목적은 지반침하로 인하여 발생하는 위해를 사전에 방지하고 공공의 안전을 확보하기 위하여 지하(지하공간개발)를 안전하게 이용, 개발하기 위한 안전관리체계를 확립하는 것을 주요 방안으로 하고 있다[2].

「지하안전에 관한 특별법」 제14조에 따른 대상사업의 종류 및 범위에 따라 「건축법」 제2조제1항제2호, 「주택법」 제15에 의거 건축물 계획 시 이 법을 적용하여야 하며, 굴착 심도가 10m~20m는 소규모 지하안전영향평가, 굴착심도 20m 이상은 지하안전영향평가 대상으로 착공 후 지하안전조사를 반드시 실시하도록 규정하고 있고, 국토교통부에서 배포한 지하안전영향평가서 표준매뉴얼(2021.7, 개정1판)에 따라 작성되어야 한다. 이 제도의 평가항목으로는 지하 안전에 영향을 미치는 예상 지역의 설정, 지반 및 지질 현황, 지하수 변화에 의한 영향평가, 굴착공사에 따른 지반 안전성 영향분석과 주변 시설물의 안전성 검토 및 계측관리를 통한 지하 안전확보방안 수립이 대표적인 평가수행항목이며, Table 5.는 「지하안전에 관한 특별법」 시행령 14조 별표2에 따른 지하안전영향평가의 평가항목과 평가방법을 요약하였다.

Table 5.

Evaluation Items and Methods of Underground Safety Impact Assessment

지하안전영향평가의 승인절차는 평가서 및 사업계획서 등 평가에 필요한 자료를 승인기관의 장에게 제출하고, 승인기관의 장은 건축허가 등 승인을 하기 전 국토부장관에게 협의를 요청해야 하고, 「지하안전에 관한 특별법」 법 제16조4항, 시행령 제17조의3에 따라 대통령이 정하는 기간인 30일 이내에 승인기관장 등에게 협의 내용을 통보하여야 한다고 명시되어 있으며, 부득이한 사유로 협의 기간을 50일로 연장할 수 있으며, 지하안전영향평가서의 검토기준 및 방법과 보완 및 조정에 필요한 사항은 대통령령으로 정하고 있다[2].

이러한 평가서는 「지하안전에 관한 특별법」 제25조1항에 따라 국토교통부에 등록된 지하안전평가 전문기관에서 수행하고, 최근(2022.1.28.) 신설된 제19조의2에 따라 「건축법」 제21조에 따른 착공신고의 수리 전까지 승인하도록 개정하였다.

3.3. 건축물 안전영향평가와 지하안전영향평가 제도 비교 분석

건축물설계 계획에 따라 관련 법령에 의거 평가해야 하는 건축물 안전영향평가와 지하안전영향평가 두 제도를 비교 분석한 결과 법령 및 평가의 목적에 따른 분명한 차별성이 있었으며, 소관 부처는 동일한 것으로 확인되었다[2][3].

Table 6.은 두 제도에 한하여 관련 근거 법령, 소관 부처와 평가목적 및 대상사업과 주요 평가내용 등 일반개요를 요약하였다.

Table 6.

Overview of Building Safety Impact Assessment and Underground Safety Impact Assessment

Table 7.은 건축물 안전영향평가 및 지하안전영향평가 평가항목 및 평가내용 비교”한 내용을 요약하였으며, 기초자료는 건축물 안전영향평가 업무 매뉴얼(2021.12)에 따른 지반 관련 분야의 검토항목 및 검토내용과 지하안전에 관한 특별법 제14조, 시행령제14조(별표2)에 따른 지하안전영향평가의 평가항목과 평가방법을 적용하였다. 이러한 서로 다른 각각의 목적에 따른 평가임에도 불구하고, Table 6.의 건축물 안전영향평가 및 지하안전영향평가의 개요에 나와 있는 주요 평가내용의 지반 관련 분야(3개 항목)에 대하여, 두 제도 간의 적용하는 건축물 안전영향평가의 검토항목, 검토내용과 지하안전영향평가(제14조) 평가항목, 평가방법의 내용이 유사함과 중복된 것을 두 제도의 비교 분석을 통해 확인할 수 있었다. 또한, 이와 같은 두 제도는 영향평가의 시작인 현장조사 및 현황조사의 중요성을 강조하고 있으며 이를 기초하여 영향을 예측 및 평가를 수행함을 알 수 있다.

Table 7.

Comparison of Manual Evaluation Items and Evaluation Contents of Building Safety Impact Assessment and Underground Safety Impact Assessment

이와 같이 지하안전영향평가의 지반 및 지질 현황의 평가항목과 건축물 안전영향평가의 지반조사 및 지내력 산정결과의 적정성 항목에 대하여 검토내용 및 평가방법 모두 동일함을 확인할 수 있었으며, 다만 지하안전영향평가의 평가방법에서 지하정보통합체계를 통한 정보분석을 추가로 평가 시 요구하고 있다. 또한 건축물 안전영향평가 지반 관련 분야의 흙막이설계의 적정성과 인접 대지 지반안정성은 지하안전영향평가의 지하수 변화에 의한 영향과 지반안정성은 두 영향평가 모두 검토내용과 평가방법이 같으며, 건축물 안전영향평가의 흙막이설계의 적성성에서 계측관리시스템의 계획 및 수립을 해야 하며, 지하안전영향평가에서는 별도의 장을 통해 계측관리계획을 영향평가서에 수록하도록 명시되어 있다.

따라서, 건축물 안전영향평가의 지반분야 에 해당하는 3가지 주요항목인 지반조사 및 지내력 산정결과의 적정성, 흙막이설계의 적정성, 인접대지 지반안정성에 대한 검토항목이 모두 반영된 지하안전영향평가서 표준매뉴얼(2021.7. 국토교통부)의 주요 평가항목인 지반 및 지질현황, 지하수 변화에 의한 영향, 지반안전성의 항목으로 조정하고, 추가 항목으로는 지하안전영향평가에 반영되지 않은 건축물 안전영향평가의 검토항목 중 지반조사 및 지내력 산정결과의 적정성에 대한 검토내용인 지내력 산정근거의 적정성을 지하안전영향평가의 지반안전성에 포함시켜 추가하는 안을 검토해 볼 필요가 있다.

이처럼 목적이 다른 각각의 영향평가임에도 두 제도 모두 지반 관련 분야의 문제점에 대하여 사전에 미치는 영향을 평가하도록 유사한 항목으로 구성되어 있다.