공공건축물의 유형화 및 유형속성 상관모델 연구

건축법상 우리나라 건축물은 건축물의 용도에 따른 유형은 구분하고 있으나 건축물의 이용 속성 등에 대해서는 별도의 규정을 두고 있지 않기 때문에 현행법상 공공건축물에 대한 명확한 규정은 찾아보기 힘들다. 공공건축물은 공공과 건축물의 합성어로 우선 사전적 의미의 ‘공공(公共)’은 국가나 사회구성원에게 두루 관계되는 것¹⁾을 말하며 공공건축물은 국가나 사회구성원에게 두루 관계되는 일반 건축물로 정의할 수 있다. 이 같은 정의는 ‘공공성과 공용성을 갖는 건축물을 뜻하며, 대체로 관공서나 공공 단체가 운영하지만 민간에서 운영하는 것도 있다’ (향토문화전자대전)이나 ‘공공의 사용을 목적으로 하는 정부, 지자체, 공공기관 및 유사단체가 소유하고 건축하는 건축물 ’²⁾로 정의하는³⁾ 여타 사전적 정의와 크게 다르지 않다.

법제도적 차원에서의 공공건축물은 건축법상 용도별 업무시설로의 한 부류로 볼 수 있는데, 주로 국가 또는 지방자치단체의 청사나 외국 공관의 건축물로서 제1종 근린생활시설⁴⁾에 해당하지 않는 공공건축물을 통칭한다. 이는 건축법 별표의 기준에 따른 것으로, 이 분류에 의하면 파출소나 지역자치센터나 보건소, 공공도서관 등의 시설들은 그 바닥면적의 합이 1천㎡ 미만일 경우, 공공의 목적이라 해도 공공 업무시설로 볼 수 없다. 또한, 지방자치법 144조에 ‘지방자치단체는 주민의 복지를 증진하기 위하여 공공시설을 설치할 수 있다’는 조항을 명기함으로써 공공시설의 기능은 지역 주민의 복지증진에 있으며 지방자치법에 따라 지방자치단체는 법령이 정하는 범위 내에서 필요한 공공시설을 설치할 수 있게 규정하고 있다.⁵⁾ 이 같은 사실은 공공건축물이 특정 대상의 건물이라기보다는 일반 시민이나 대중 등 복수의 구성원의 공익을 위한 일련의 시설이나 건물을 통상적이고 광범위하게 공공건축물로 인지하고 있음을 의미한다. 녹색건축물 조성 지원법에서는 ‘ 공공부문의 건축물 에너지 절약 및 온실가스 감축을 위하여 대통령령으로 정하는 건축물’ 중 건축법상의 문화집회시설, 병원, 중고등학교 및 대학교, 도서관, 수련시설, 업무시설 및 중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장 혹은 「저탄소 녹색성장 기본법 시행령」 제43조제1항⁶⁾에 따른 공공기관 및 교육기관의 장⁷⁾이 소유 또는 관리하는 건물을 공공건축물로 정하고 있다(제13조 2 및 동 시행령 제9조의2).⁸⁾

한편, 공공건축물을 소유 및 관리하는 공공기관은 『공공기관의 운영에 관한 법률』에 따르면, 법률에 따라 직접 설립되고 정부가 출연한 기관 등⁹⁾으로 규정하고 있다. 또한 공공기관이 설립 운영하는 공공시설은 지방자치법(제144조)에 따르면, 국가 또는 지방자치단체에 의하여 공적 목적의 수행에 제공되는 계획적 설비의 일체를 말하는 것으로 다수의 물건 또는 다수의 사람으로 포괄적으로 구성된 개념으로 볼 수 있다. 공공시설에는 그 주체의 구별을 표준으로 하여 국가의 공공시설과 공공 단체의 공공시설로 구별되고 또 그것이 어떤 방법에 의하여 공적목적을 실시하는가를 표준으로 하여 공용시설(公用施設)과 공공시설(公共施設)로 분류할 수 있다.¹⁰⁾ 또한 공공건축물에 대한 법적 상위개념을 살펴보면, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조6항에 따라 공공건축물은 일종의 도시기반시설 가운데 일부로 도시공간의 형성이나 도시 활동의 기반을 형성하는 시설이나 건축물로 볼 수 있으며 도시기반시설이 정하는 항목 가운데 공공건축물은 주로 공공문화체육시설에 대부분 포함되고 있다. 그리고 공공건축물이 ‘공공기관이 조성, 제작, 설치, 운영 및 관리하는 공간, 시설, 용품, 정보 등의 심리적, 상징적, 기능적 가치를 높이기 위한 행위와 그 결과 및 이용하는 사람들의 삶의 질적 향상, 질 높은 선진문화 창출에 공헌’한다는 측면에서는 공공디자인에 관한 법률(2007)에서 정의하는 공공디자인의 개념 가운데 일부로 볼 수 있다.

연구기관 및 지자체가 지정하는 공공건축물의 정의를 살펴보면 다음과 같다. 우선 도시공간연구소에서 발간한 좋은 공공건축 만들기(차주영 외, 2014년)에 따르면, ‘공공건축은 일반적으로 다수가 사용하는 사회적 기반시설을 의미하며, 행정업무나 교육, 복지 등 공공의 목적을 위해 공공이 조성하고 관리하는 건축’으로 정의하고 있으며 그 역할은 공공을 위한 기반시설로서의 공공서비스 기능을 충족해야 것으로 정의하고 있다.¹¹⁾ 이는 공공건축이 공공재로서의 사회기반시설이며 주된 목적과 기능은 공공 서비스 제공에 있음을 규정하고 있다. 또한 같은 연구소의 김진욱 등의 연구(2009)에서는 ‘공공건축물은 큰 규모의 예산을 사용하여 대형 사업이 이루어지고 지역주민과 행정업무 서비스를 하는 공무원들의 일상 및 업무의 공간’¹²⁾으로 규정하고 있다. 이는 공무원을 포함한 지역 주민의 공공이익을 대변하고 있다는 점에서 앞의 사전적 정의와 그 맥을 같이 하고 있으나, 다량의 자본이 투자된 대형 사업이기 때문에 효용성과 디자인 품질 향상 등 공공건축물의 사회적 경제적 책임이라는 측면을 강조한 점에서 차별성이 있다 할 수 있다.

또한 경기도 공공디자인 가이드라인 중 공공건축물 부분에서 정의하는 공공건축물은 ‘공공성을 지니고 불특정 다수가 공동으로 이용하는 건축물로서 협의적으로는 국가 및 지방자치단체 등 공공기관이 소유하고 있는 공유지에 위치한 공공업무와 관련된 용도의 건축물로서 정부청사, 국회의사당, 법원, 국가연구소, 공사 건물, 시청, 구청 등이 해당된다. 광의적으로는 공공업무와 직접적인 관련은 없으나 공공의 이익과 가치를 증진할 목적으로 세워진 건물로서 박물과, 미술관, 도서관, 극장, 콘서트 홀, 회의장 등의 교육문화시설을 의미한다.’¹³⁾라고 정의하고 있다. 대구시 공공건축물 디자인 가이드라인에서 정의하는 공공건축물은 ‘넓은 의미로는 공중의 이용을 목적으로 만들어지는 모든 건축물을 의미하고 좁은 의미로는 공중의 이용을 목적으로 중앙정부와 지방자치단체, 공공기관과 기타 유사 단체가 발주하여 소유하고 관리하는 건축물’로 규정하고 있다.¹⁴⁾ 혹은 ‘국가 또는 지방 공공 단체가 설치·운영하여 널리 일반용에 이바지하는 시설’인 공공시설(public facilities) 가운데 국가 또는 지방자치단체가 국민생활의 복지증진을 위하여 설치하는 시설로 공립학교, 공립병원, 국·공립도서관, 시민회관, 각종 보건 및 후생시설 등의 건축물을 의미하기도 한다.¹⁵⁾

공공건축물을 사용자적 측면과 운영 및 소유의 측면에서 다시 살펴보면 공공을 위한 건축물, 시설, 기관 및 단체로 나누어 정리할 수 있다. 여기서 건축물로서의 공공건축물은 기본적으로 복수의 이용객이 사용하는 건물이기 때문에 다중이용건축물 및 준 다중이용 건축물의 일종으로 볼 수 있다. 또한 공공의 목적으로 제공되는 공용건축물이나 공공용 건축물도 크게 보면 공공건축물로 볼 수 있으며 공공시설로서의 공공건축물은 편익시설 가운데 하나로, 주로 주민의 편의나 복지를 위한 공공시설을 포함한다고 볼 수 있다.

공공건축물은 그것의 소유나 운영주체 및 이용 주체에 따라 그 성격을 구분할 수 있다. 우선 국가나 지자체 및 공공기관이 사업주체일 경우 공공건축이라 하며, 민간일 경우 민간건축으로 분류하고 있다. 또한 이용 주체가 시민이나 대중 등 복수의 사람이 이용할 경우 해당 건물은 성격상 공공건축이라 할 수 있다. 이 같은 면에서 볼 때, 공공건축물은 복수의 공공의 편익이나 복지 등을 증진하기 위한 시설이 기는 하지만 그 운영이나 소유의 주체는 개인이나 공공이 아닌 별도의 조직인 공공기관을 필요로 할 경우 국가나 지자체 혹은 국가가 소유한 기업 등 지자체 등 『국가와의 계약에 관한 법률』 등에 관련된 건물은 모두 공공건물로 볼 수 있다. 이상에서 살펴본 공공건축물 및 이와 연관된 법적 제도적 정의 등을 정리하면 Table 1.과 같다.

Table 1.

Definition of public buildings and related terms

우리나라의 공공건축물에 해당하는 미국의 퍼브릭 빌딩(public building)의 사전적 정의는 ‘도시나 주에 속해 있으며, 일반 시민이나 대중이 사용하는 특정 건물(a building that belongs to a town or state, and is used by the public)¹⁶⁾로 정의된다. USCS § 3301¹⁷⁾에 따르면, 공공건축물은 일반적으로 한 곳 이상의 연방정부기관이나 혼합소유제의 정부공단(공사)에서 사무실, 창고, 혹은 두 가지 모두로 사용하기 적합하며 단일 및 다중으로 사용되는 건물과 그 건물의 내부, 통로 및 부속건축물을 의미한다.¹⁸⁾ 또한, 10CFR420.2 에 따르면, 공공건축의 정의는 ’근무시간 동안에 대중들에게 개방된 건물‘을 의미하며 구체적으로는 (1)공공 집회를 위한 시설 또는 수용 시설을 제공하거나 교육 기관 또는 기관의 목적으로 사용되는 건물 (2)서비스나 소매 상품을 제공하는 모든 여관, 호텔, 모텔, 스포츠 경기장, 수퍼 마켓, 운송 터미널, 소매점, 식당 또는 기타 상업 시설 (3)모든 일반 사무 공간 및 주로 사무실 공간으로 사용되는 산업 시설의 일부 (4)도서관, 박물관, 학교, 병원, 강당, 스포츠 경기장 및 대학교 건물을 포함하여, 주 또는 행정기관이 소유한 건물 (5)모든 공립 또는 사립 비영리 학교 또는 병원 등을 열거하고 있다.¹⁹⁾

일본의 경우는 사업주체별로 구분하거나 유형으로 분류하고 있다. 우선 사업주체별 분류로서는 건설사업의 주체에 따라 공공건축과 민간건축으로 대별하고 있으며, 이 경우 공공건축이란 관청, 지방자치단체가 건설하는 건축물, 기타 공단이나 공사(公社) 등 공적자금 혹은 공적 보조금에 의해 건설되는 건축물을 통칭하며 건물의 종별 등은 관계없다고 정의하고 있다.²⁰⁾ 나아가 일반적으로 이 같은 공적 건물 이외에, 민간자금으로 지어진 건축물이라 해도 사실 미술관 등처럼 일반 대중에 폭넓게 공개된 건축물도 공공건축물로 간주하고 있다. 건축물의 사용 상황의 공공성이라는 측면에서 일종의 대규모 사무소 건축이나 백화점 등대규모 고층건물이나 복합건물 등은 도시의 입체적인 팽창이며 그 건물들의 로비나 복도는 도시가로의 연장이라는 공공적 성격을 지니고 있기 때문에 오늘날은 민간건축에도 의식적으로 공공성을 부여하고자 노력하고 있다.

앞 장에서 살펴본 바와 같이, 공공건축물은 시민이나 대중 등 불특정 다수의 편의와 복지 등 공공성을 담보한 건축물을 말하는 것으로, 그 성격상 공공건축물로서의 고유 특성이나 개별 건축물의 접근성이나 지역사회와의 연계성 등 공공적 성격이 적절하게 적용되고 표현되어야 한다. 이는 공공건축물이 일반 건축물과는 달리 각기 고유목적에 따른 공공성을 지녀야 함을 의미하며, 이 같은 공공성을 시민의 공공적 목적에 부합되도록 사용해야 함을 의미한다.

그러나 공공건축물의 그 유형이나 종류도 앞서 살펴본 대로 다양하고 공공건축물 전체에 대한 기본 원칙 등이 일목요연하게 정리된 자료가 부족하기 때문에 공공건축물의 대표적인 속성을 파악하기 위해서는 각 지자체가 시행하는 공공디자인 가이드라인에서 언급되고 있는 공공건축물의 속성이나 원칙을 참조하는 것이 유의미하다. 현재 광역자치단체를 비롯하여 지방자치단체 대부분이 공공디자인 디자인가이드라인을 채택하고 있으며 그 속에서 공공건축물의 정의와 범의 및 각 유형별 대표적 속성 등을 정리하고 있다(Table 5.).

Table 5.

Representative attributes of public buildings in Gyeonggi-do public design guidelines

각 지자체가 설정하고 있는 공공건축물의 유형분류나 대표적 속성은 각 지자체의 특성이나 입지 등을 고려하여 정리되고 있으나, 그 대부분의 속성은 거의 유사하거나 동일한 것이 많기 때문에 경기도의 경우를 대표적으로 살펴보면 다음과 같다. 경기도는 공공디자인 가이드라인에서 공공건축물의 기본원칙을 1) 경기도의 통합걱 이미지를 형성하면서도 각 시군별로 지역적 특성이 반영된 창의적인 디자인(상징성), 2) 권위적인 이미지를 지양하고 시민들이 편안하게 접근하고 이용할 수 있는 친근한 이미지의 디자인(친근성), 3) 장식적이고 과다한 디자인을 지양하고 가능성 중심의 간결성을 강조하는 디자인(심미성), 4) 독립적인 상징성을 강조하기 보다는 주변 자연 및 도시환경과의 조화성과 연속성을 강조한 디자인(조화성), 5)모두에게 열려있는 개방적인 공간구조와 이미지의 디자인(개방성), 6) 다문화시대에 부응하여 모든 사람이 함께 할 수 있는 세계화를 지향하는 디자인(국제성), 7) 다양한 이용자들의 편의성을 제고하고 사용자의 안전을 최우선으로 고려하는 유니버설 디자인 개념을 적극적으로 적용한 디자인(편리성, 안전성), 8) 에너지를 절감하고 친환경 소재를 적극적으로 사용하여 지속가능한 공간 환경을 구축하는 그린 디자인 등 8개의 원칙을 설정하고 있다. 이 같은 원칙은 공공건축물에 모두 적용되는 원칙으로서 작용하고 있으나, 그 가운데에서도 공공건축물의 분류에 따라 각각의 공공건축물이 지향해야하는 대표 속성을 구분함으로써 용도나 기능에 따른 공공건축물의 대표적 속성을 별도로 규정하고 있다. 이 가운데 모든 유형의 공공건축물에 공통적으로 적용되어야 하는 속성은 개방성으로 나타나고 있으며, 이는 다른 원칙과 속성보다 공공건축이 지녀야 할 최고의 가치임을 보여주고 있다. 이 밖에도 친근성, 조화성 등이 상대적으로 강조되고 있으며 심미성 등의 항목은 상대적으로 강조되고 있지 않다(Table 6.).²⁸⁾

Table 6.

Public design principles in the public design guidelines for each region

그러나 이 같은 대표적 속성은 그 개념이나 적용범위가 포괄적이고 자의적인 측면이 있을 수 있기 때문에 이를 좀 더 세분화하여 세부적인 속성을 살펴볼 필요가 있다. 일례로 포천시 디자인가이드라인 등에서는 공공건축물이나 시설의 성격을 조화성, 정체성, 친근성, 접근성, 안전성, 편의성 등 6개의 핵심 기본방향으로 설정하고 있다. 특히 공공건축물의 경우, 친근성, 접근성 및 편의성이 핵심 기본방향으로 설정되어 있으며, 세부 기본방향으로 상징성과 환경성이 강조되고 있다.²⁹⁾ 그러나 서울시나 충청북도 같은 경우는 공공건축물의 속성을 단어가 아닌 복합적인 문장으로 표현하고 있어 명쾌한 개념 구분이 모호하며 대구시 같은 경우는 디자인가이드라인에서 대표적 속성을 개방성, 접근성, 정체성, 공공성, 친환경성, 안전성, 심미성 및 명료성으로 규정하고 있으나, 중분류가 아닌 각 개별 건물별로 가이드라인을 포괄적으로 설명하고 있어 중분류상의 공공건축물에 대한 대표 속성을 인지하기가 어렵다.

공공건축물의 발주 및 설계 공사 관리를 맡고 있는 조달청은 2011년 1월부터 설계공모운영기준을 조달청 발주 모든 공공건축물에 적용시키고 있으며, 그 가운데에서 현상 설계안에 대한 배점기준을 정하고 있다. 조달청이 국내 공공건축물의 발주 및 공사 관리를 주도하는 대표적 조직이라고 볼 경우 이곳에서 이루어지는 공공건축물의 설계공모 선정 기준은 조달청이 공공건축물의 주요 속성을 어떻게 정의하고 있는지 살펴보기에 유의미하다 할 수 있다. 설계공모 운영상의 배점기준은 건축계획, 건축구조 및 건축시공으로 크게 구분되어 있으며, 건축계획 부분은 접근계획, 경관디자인계획, 공간계획, 친환경계획 및 기술계획 등으로 구성되어 있다(Table 7.).³³⁾ 건축계획 항목 가운데, 접근계획은 주로 보행자나 차량의 접근성 및 주 출입동선 등 공공건축물의 접근성을 강조하고 있으며 경관디자인 항목은 전체적인 형태나 입면 디자인 및 색상이나 재료 등 디자인적인 측면에서의 심미성을 강조하고 있다. 공간계획은 내 외부 공간계획 및 동선계획 및 가변성 등 주로 이용자나 상주자의 편의성을 강조하는 항목으로 구성되어 있으며 친환경계획은 에너지 저감 계획이나 생태 및 실내 환경 계획 등 주로 환경성에 초점을 맞추고 있다. 이 밖에 기술계획은 구조나 시공계획과 유사한 범주에서 다루어지고 있는데 주로 기술 및 성능에 관계되거나 안전성이나 경제성을 중시하는 항목으로 구성되어 있다.

Table 7.

Criteria for designation of the Public Procurement Service

이 같은 분류는 년부터 2010 조달청에서 PQ 등을 통한 실시설계안 등에 적용하여 운영하던 건축디자인 평가 및 향상 도구(ADEET: Architectural Design Evaluation and Enhancement Tool)³⁴⁾와 큰 틀에서 공통적으로 운영되는 것으로서, ADEET 분류 가운데 공공성 및 조화 항목만 누락되고 나머지 항목은 일치하는 것을 알 수 있다. 이는 공공성이라는 것은 일종의 특정 속성이라기보다는 공공건축물 모두에게 해당하는 절대적 개념이기 때문에 설계공모운영지침에서의 세부 속성에는 포함되지 않음을 유추할 수 있다.

이 같은 사실을 보면 조달청이 공모안 선정 시나 공모 후 실시설계 등에서 유사한 항목에 대하여 공공건축물의 성격이나 지표를 운영하는 것을 알 수 있다. 따라서 조달청의 설계공모운영지침과 건축디자인 평가 및 향상 도구에 나타나는 속성을 통하여 조달청이 규정하고 있는 공공건축물의 대표적인 속성을 종합적으로 정리하면 접근성, 심미성, 편의성, 환경성, 안전성, 경제성 등으로 대표속성을 추론할 수 있다(Table 8.).

Table 8.

Public building analogous attributes in public design guidelines

이상에서 각 지자체에서 정하고 있는 공공디자인의 대표적 속성이나 조달청에서 규정하는 공공건축물의 속성에서 나타나는 지표 등을 살펴보았다. 그 결과 각 지자체나 단체 등이 규정하는 공공건축물의 속성은 지역적 특성이나 공공건축물의 해석 방법에 따라 다양하게 나타나고 있으며 그 가운데 주요 내용은 앞의 Table 7.과 같다.

표 내용을 살펴보면, 각 지표 가운데 가장 많은 빈도수를 보이고 있는 항목은 친근성, 접근성, 조화성, 개방성, (친)환경성, 안전성, 심미성, 편의성 등이며, 조달청이나 해외 사례 같은 경우는 여기에 경제성과 구조적 안전성 등의 항목이 추가되고 있음을 알 수 있다(Table 8.). 그리고 독창성이나 국제성, 명료성, 통합성 등의 항목은 특정 지역이나 건물에 한정되는 속성으로 나타나고 있다. 이는 디자인가이드라인 등에서는 디자인적인 측면에서 공공건축물을 비롯한 공공시설 전반에 걸친 디자인적 측면을 강조하기 속성이 강하기 때문에 심미성, 정체성 등 주로 공공건축물의 디자인적인 속성이 강조되는 반면 조달청이나 해외 사례 같은 경우는 공공건축물의 디자인적인 측면과 함께 기능적인 측면 및 경제적인 측면이 동시에 고려되고 있음을 보여주고 있다. 또한 실제 사용자는 물론 관리자나 관리 주체까지 고려한 개념으로 공공건축물의 공공성은 물론 공적 자금이 투여된 공공건축물의 사회적 책임까지 그 외연을 확대한 것으로 볼 수 있다.

그러나 공공건축물이 지녀야 하는 이 같은 속성이나 개념들은 단어나 표현의 상이함에도 불구하고 추구하는 의미가 비슷하기 때문에 부분적으로는 유사한 의미의 개념으로 통합 가능하다. 또한 디자인가이드라인 등에서 제시되고 있는 다양한 속성 가운데 빈도수가 낮은 항목은 적용 빈도가 높은 항목과 유사도 등을 고려하여 통합적으로 정리 가능하다. 그 결과 Table 5., Table 6. 및 Table 7.의 내용을 종합하면, 공공건축물이 지녀야 할 대표적 속성은 접근성, 편의성, 안전성, 환경성, 심미성 및 경제성 등 6개의 대표속성으로 정리 가능하다. 이 가운데 경제성은 지자체의 디자인 가이드라인 등에서는 크게 강조되지 않고 있으나, 조달청 등 실제 공사 업무를 담당하는 부서에서는 디자인적 측면과 더불어 중요한 항목으로 나타나고 있다.

이는 공공건축물이 지니는 공공성이라는 기능과 친환경적 측면 그리고 지역 문화를 선도하는 역할 및 한 시대를 대표하는 건축기술과 예술성이 집약된 결과물로서의 미적 측면 및 공공건축물이 국민의 세금으로 건설 운영되는 사회적 자산이라는 측면에서 경제성 등의 항목 등으로도 구분 가능하며 공공건축이 공통적으로 추구해야 할 기본적인 가치임을 나타내고 있다(Table 8.).