KIEAE Journal

현재 우리나라 지방도시의 입지와 여건은 갈수록 열악해지며 그에 대한 원인은 다양하게 제기되고 있는데, 이는 낮아지는 출산율과 고령인구의 증가와 무관하지 않다. 또한 줄어드는 일자리 문제로 인한 젊은 층의 대도시 유출은 지방재정 측면에서도 지속적인 문제를 야기할 가능성이 높다. 지방의 인구 유출을 막으려면 무엇보다 ‘자족 도시’ 기능 확립이 필요하다는 의견이 꾸준히 제기되며 기업을 유치하고 각종 생활 인프라를 확보해 정주 환경을 만들어야 사람들이 저절로 발길 한다는 것이다¹⁾. 최근 가속화되는 지방의 ‘소멸’ 문제가 사회적 문제로 대두되며 지방도시의 자립을 지원하는 방법들이 다각도로 논의되고 있는 현시점에서 지역 활성화의 거점이 될 수 있는 환경을 조성하기 위한 공공청사의 역할에 관한 연구는 의미가 있다. 지방자치제 실시 이후 청사에서 이루어지는 지역민 지원 증진과 관련하여 확대되는 현대 청사의 역할에 관한 연구는 공공청사의 공간구성 방식 관련 연구[1]와 공공청사의 계획기준에 관한 연구[2] 등 다각적인 접근이 있지만 이용 만족도와 관련된 일부 국내 연구의 경우 전반적인 청사의 물리적 환경 요소에 관한 연구[3]나 특정 이용 집단의 관점에 초점[4]을 맞추고 있다. 역할이 다양해지는 현대 청사의 특성상 그 사용집단이 다수임을 고려하면, 이용 만족도에 관한 연구는 이용자에 따라 그 관점이 매우 달라 조사의 집단이 하나일 때 그 한계가 있다. 또한 선행연구들이 의미 있는 결과들을 도출해왔음에도 불구하고 각 지역이 가지는 사회적, 물리적 환경이 달라 도시의 규모(인구수)를 기준으로 분류한 현재 정책의 적용이 지방도시 내에서의 쇠퇴 문제에 대한 근본적인 해결 방법으로는 그 한계가 있다. 그렇기 때문에 지역의 사회적 환경요인에 대한 변화하는 인식을 파악하고 이용자 집단에 따른 청사 이용 만족도를 탐색하는 연구는 변화하는 지방도시에 적합한 공공청사 조성에 시사점을 제시할 수 있다.

현대의 공공청사는 행정업무를 위한 공간에서 탈피하여 지역사회의 거점 공간으로서 다양한 역할이 요구되며 변화하는 사회적 요구에 대응하기 위하여 지방 도시 역시 지역 경쟁력 강화를 목표로 다양한 시설이 복합된 복합청사 형태로 계획되며 사회적 요구에 빠르게 대응하고 있음에도 불구하고 지역별 여건이 매우 달라 실제 이용객들의 요구가 적절하게 반영되지 못할 때 오히려 이용도가 떨어지는 결과를 초래하였다.

이에 따라 본 연구는 ‘현재 지방도시의 공공청사는 지역주민의 이용에 만족스러운 환경인가?’, 또한 ‘변화하는 사회적 환경에 대응하기 위하여 고려해야 하는 요인은 무엇인가?’라는 문제에 대한 답을 구하고자 한다. 지역주민을 대상으로 도시가 처한 사회적 환경에 대한 인식 양상을 확인하고, 이용 중인 청사 만족도의 환경적 영향요인을 도출하여 현재 각 지방도시의 청사 환경을 평가하는 것을 목적으로 한다.

본 연구는 지역의 청사 이용자를 대상으로 정량적 평가를 위해 설문조사를 진행하였다. 조사 대상지는 충청남도 천안시와 강원도 원주시, 경상남도 남해군에서 진행되었으며, 이용자의 관점별 차이를 보기 위하여 그 대상을 청사에 근무하는 공무원과 청사를 이용하는 시(군,구)민으로 구분하여 실시하였다. 조사 기간은 2022년 8월 2일부터 9월 19일까지 진행하였으며, 조사 결과 분석에는 사회 과학용 통계 패키지 SPSS(Statistical Package for the Social Sciences) Statistics 21을 사용하였다.

조사의 내용은 다음과 같다. 첫째, ‘지역 사회가 가지고 있는 사회적 문제들의 심각성에 대해 어떻게 평가하고 있는가?’, 둘째, ‘각 지역의 청사 이용 시 방문 행태는 무엇인가?’, 셋째, ‘청사 이용 만족도 영향을 미치는 물리적 요인은 무엇이며, 이는 전체 이용 만족도에 영향을 미치는가?’를 순차적으로 조사하였다.

지방중소도시에서 생산가능인구와 유소년인 인구는 최근 10년간 전국 생산가능인구가 3.9% 증가하는 동안 지방중소도시에서는 평균 8.2% 감소했다. 생산 가능인구 감소는 인구 5만 이상 15만 미만 도시와 30만 이상 50만 미만 도시에서 특히 두드러진다[5]. 생산가능인구 감소는 지방도시의 재정자립도에 영향을 미쳐 지방도시의 쇠퇴에 지속적인 문제를 초래할 가능성이 크다. 다수의 지방도시는 지방재정에 심각한 문제를 겪고 있다. 최근 감사원은 보고서를 통해 30년 뒤에는 기초 자치단체의 70%가, 50년 뒤에는 93%가 소멸 위기에 처할 것이라 분석했다.²⁾ 수도권을 제외한 인구 5만 이상 50만 미만의 지방중소도시 인구는 우리나라 전체 인구 중 19%에 해당하며 면적은 우리나라 전체 면적의 약 47.5%를 차지한다[5]. 국토연구원은 6일 발행한 국토정책 보고서를 통해 ‘지방중소도시 특화형 추진방안(박정은, 정소양, 김유란, 박성경 연구원)’을 제안했다. 보고서는 현재 도시재생사업 추진방식은 대도시에서 출발해 발전 · 세분화 됐기 때문에 지방중소도시 여건과 잠재력을 반영하기에 한계가 있다고 밝혔다.³⁾ 이에 지방도시의 인구감소 문제를 지표화⁴⁾하여 지방도시의 소멸 위험지수를 통하여 심각성을 지적하며 생산인구 유출 방지를 위한 지역의 대응 방안을 제시하였다[6].

1970~1980년대 증가하는 행정수요에 효과적으로 대응하기 위하여 국가의 지자체 청사가 집중적으로 건립됐다. 건립 후 상당 시간이 지나며 시설 노후화⁵⁾ 및 청사 조직의 확장으로 인한 업무공간의 협소화 등으로 재건축 수요가 지속적으로 증가하고 있다. 현재 사용 중인 총 5,906개⁶⁾(13, 319㎡)의 국가 청사 중 30년 이상 노후청사는 835개로 약 14.1%를 차지하고 있다[7]. 2000년대 이후 건립되는 현대 공공청사의 주요한 속성 중 하나는 주기능인 행정업무 위주의 소극적 대응에서 한 차원 나아가 시대적 요구에 대응하는 다양한 기능이 복합된 형태로 나타난다. 공공청사는 지역의 지속가능성을 증진하기에 가장 효과적인 사회적 기반 시설이다. 지방도시 또한 지방자치제도가 시행된 이후 청사에 지방의회가 들어서며 자연스럽게 청사의 규모가 확대됨에 따라 지역의 중심 공간으로서의 역할이 주요 화두가 되었다. 모든 지방도시는 각기 다른 물리적 환경과, 사회적 환경을 바탕으로 오랜 시간에 걸쳐 형성된 고유의 특성을 가지고 있어 지역 활성화의 거점으로서 청사의 사회적 역할에 대한 중요성이 대두되고 있다. 현시점 공공청사를 이용하는 목적 대부분은 여전히 행정업무이다. 행정기관으로서 단순한 공공업무 제공에서 나아가 이용자에게 다양한 환경을 제공한다면 청사 방문 시 머무르는 시간에 영향을 미치고 이는 지역이 가지는 환경이 청사를 구성하는 주요 요인이 된다. 이러한 특성이 알맞게 반영이 되었을 때 청사는 지역의 발전을 지원하기도 하지만 그렇지 못하면 제약하기도 한다.

선행연구에서 언급된 공공청사가 갖추어야 할 기능적 특성을 보면, 상징성, 공공성, 행정 효율성, 확장과 변화 가능성, 보안성의 속성이 포함되어 있다[8]. 각 지역을 상징할 수 있는 기념비적인 성격이 반영되는 청사의 환경은 시민에게 소속감과 안정감을 부여하기 때문에 지역의 중심 공간으로서 도시를 지원할 가능성이 크다. 또한, 행정기관 자체로서 기능적 효율성을 고려한 내부 환경 조성은 청사의 이용에 만족도에 긍정 · 부정적 인식을 미친다. 청사를 구성하는 사회적 환경요인도 주요한 요소이다. 인구 증감과 업무의 변화에 따라 각 지역의 수요를 예측하고 알맞게 대응해야 한다. 공공청사는 다수가 이용하는 공공시설의 특성상 여러 주체의 사용자가 함께 이용하는 시설임이 고려되어야 한다. 이용객 및 업무자의 안전과 시민의 집회 · 시위의 자유 간의 조화를 이루기 위하여 집회 및 시위에 따른 출입 방해 및 소음 등으로 인한 피해를 최소화하기 위한 기준과 원칙이 필요하다[9].

본 연구는 여건이 다른 지방도시의 공공청사를 대상으로 한다. 서울과 수도권을 제외한 도시를 인구 규모와 재정자립도를 고려하여 소도시, 중도시 와 대도시⁷⁾로 분류한 후 각 지역의 청사의 물리적 환경(신축 여부, 위치 이전 여부, 복합시설의 차이)의 특성 비교가 가능한 지역을 세 곳을 대상으로 선정하였다.

조사 대상지는 Fig. 1.과 같다. 지방도시 중 소규모 도시에 속하는 경상남도 남해군청(군)과 중규모 도시에 속하는 강원도 원주시청(1시) 그리고 대규모인 충청남도 천안시의 동남구청(1시2구)이다.

Fig. 1. 
General information and Architectural overview of Government Office Building of Research site

경상남도에 위치한 남해군은 1읍 9면으로 구성되어 있다. 2022년 5월 기준 남해군의 주민등록인구는 41,128명으로 고령인구의 비율은 37.2%이다. 재정자립도는 8.9점으로 전국 243개의 지방자치단체 중 214번째로 하위 15%의 소규모 도시에 속한다. 또한 남해군 청사는 1959년 지어져 전국에서 가장 오래된 공공기관으로 현재까지 사용되고 있다. 청사 본관, 민원동과 의회동이 대지 내에 분산적으로 배치되어있다. 남해군은 현 청사 위치에 추가 대지를 확보하여 2024년 신청사 조성이 예정되어 있다.

강원도 원주시는 1읍 8면 16동으로 구성 되어 있다. 2022년 5월 기준 주민등록 인구는 362,204명이며 고령자 인구의 비율은 15%이다. 원주시의 재정자립도는 19.7점으로 전체(103/243)의 중간에 속한다. 원주시 청사는 원주시의 확장에 따라 2007년 일산동에서 무실동으로 이전하였다. 새 청사는 행정동과 의회동으로 구성되어 분리되어 있던 부서들이 한곳으로 모이게 되며 원활한 행정업무를 가능하게 하였고, 시민 복지를 위한 어린이집, 근린공원과 문화시설로 구성되어 있다.

충청남도 천안시는 2구 4읍 8면 19동으로 이루어져 있다. 2022년 5월 기준 인구 657,210명이 등록되어 전국 75개의 시 중에 10위권이며 고령인구의 비율은 11.84%이다. 재정자립도는 37.1점으로, 전국 243개의 지방자치단체 중 33위로 상위 15%에 속하는 재정자립도를 가진 도시로 지방도시 중 대규모 도시라고 판단 할 수 있다. 천안시동남구에 위치한 동남구 청사는 2005년 천안 시청이 불당동으로 이전하며 시청 대지에 구청을 건립하였다. 구청사와 어린이 회관, 지식산업센터, 대학생 기숙사 등으로 쇠퇴했던 구도심의 활성화를 위하여 공공시설의 민간시설로 구성된 복합개발 사업으로 진행되어 2021년 준공되었다.

인구의 규모는 결국 생산 인구수에 영향을 미쳐 자치단체의 재정과 밀접한 관계를 갖는다. 원주시와 천안시는 도시의 규모 면에서 지방도시 중 대 · 중규모 도시에 속한다고 판단할 수 있다. 그에 비하여 소규모 도시에 속하는 남해군에 경우 행정안전부가 지정한 인구감소 지역¹⁰⁾에 포함되었다. 국가는 ｢공유재산 및 물품관리법｣에 따른 ‘지방자치단체의 본청 청사의 기준 면적’을 활용하여 지방자치단체 공공업무시설의 적정 규모를 관리하고 있다[4]. 하지만 각 도시가 가지는 문제점과 처한 환경이 상이함에도 지역 단위별 세심한 접근이 부족한 실정이다. 다시 말해 이용자가 지역의 실정에 대해 어떻게 인식하고 있는지, 각 지역의 청사가 지역에 적합한 환경이라고 만족하고 있는지, 그 판단에 영향을 미치는 요인을 파악하는 것은 청사 계획 방향을 제시할 수 있어 중요하다.

본 연구는 조사 대상지를 도시의 규모에 따라 분류하고 지역의 청사가 처한 속성에 따라 각 카테고리를 대표할 수 있는 도시를 선정하여 각 도시의 해당 지역민들을 대상으로 지역이 가지는 사회적 문제에 대하여 어떻게 인식하고 있는지, 또한 이용 중인 청사가 지역 사회에 적합한 환경이라고 판단하고 있는지, 그 요인이 무엇인지를 파악하여 청사 이용 만족도에 영향력이 높은 청사의 물리적 환경 요소를 규명하고자 한다. 이를 통해 각 도시에 적합한 청사 환경을 조성하기 위한 계획 방향을 도출하기 위함이다.

본 조사의 설문 항목은 지역 현황에 대한 인식과 청사 이용행태 및 청사의 시설 · 환경에 관한 만족도 관련 사항으로 구성하였다. 본 설문을 통하여 공공청사 이용 시 사용자의 만족도에 영향을 미치는 요소를 별수로 하였다(Table 1.).

2022년 8월 2일부터 9월 19일까지 약 6주에 걸쳐 경상남도 남해군청사, 강원도 원주시 청사, 충청남도 천안시 동남구 청사의 이용자를 대상으로 현지에서 대면 설문조사를 실시하였다. 다수의 설문 응답자들이 일반인임을 고려하여 설문 전 조사자들이 응답자에게 본 조사의 취지와 관련 용어에 대하여 설명 후 1:1 개별 설문조사로 진행하였다. 총 22개의 문항으로 구성된 설문지를 리커트 척도 방식을 활용하여 지역주민의 주관적 관점에서의 인식을 측정하였다. 연구 대상자의 비율을 구분한 결과는 Table 2.와 같다. ‘A1 지역별’ 응답 비율은 원주시에서 165부(40.8%)로 가장 많은 비중을 차지하였고 천안시 125부(30.9%), 남해군에서 114부(28.2%)가 회수되었다. ‘A2 개인적 특성’은 남자 182명(45%), 여자 217명(53.7%)으로 구성되었으며, ‘A3 연령별’로는 30대와 40대가 230명(56.9%)로 집계되어 다른 연령대에 비하여 높은 응답률을 나타냈다. ‘A4 직업별’ 응답자는 공무원 223명(55.2%)과 일반인 181명(44.8%)로 표집되어 적절하게 분포되었음을 알 수 있다. 총 404부의 유효표본을 얻었다.

지방도시의 쇠퇴의 여러 요인 중 각 지역이 가지는 문제점들에 대한 거주자들의 인식을 확인하기 위하여 ‘B1 인구감소’, ‘B2 지역 경제 침체’, ‘B3 인구 유출’, ‘B4 저출산’, ‘B5 유입인구 부족’, ‘B6 일자리 부족’과 ‘B7 복지 제공 미비’의 7가지 항목으로 나누어 심각성에 대한 인식도를 조사하였다. 지역별로 살펴본 각 항목에 대한 심각성 인식도는 Table 3.과 같다. 요인별 평가점수는 5점 척도의 평균값을 기준으로, 중간값인 3점을 기준으로 3점 이상에는 심각도에 부정적인 평가를, 3점 미만에는 심각도에 대한 인식이 낮은 것으로 판단하였다. 분석의 결과 대상지 전체 평균은 3.7로 응답자 대부분이 지역 사회가 가지는 문제에 대하여 심각하게 인식하는 것으로 나타났으며, 지역별로는 남해군(4.2), 원주시(3.5), 천안시(3.4) 순으로 부정적 인식을 보였다. 중규모 도시인 원주시와 대도시에 속하는 천안시에 비하여 소도시인 남해군의 응답 집단이 비교적 심각하게 인식하고 있음을 확인하였다. 세부 항목별로 보면 모든 항목에서 3.0 이상의 결과값을 보여 약간 심각하다는 경향을 보인다. 세 지역 모두 저출산(4.2)과 일자리 부족(4.0)에 대한 문제를 가장 심각하게 인식하고 있음을 확인할 수 있다.

남해에 비하여 원주와 천안은 비슷한 수치를 나타내 도시의 재정이나 지역의 인구 규모가 지역 문제에 대한 인식에 영향을 미치는 것을 확인할 수 있었다. 결과를 통해 주목할 점은 지역에 따라 만족도가 다르다는 점은 지역의 환경요인이 사회적 문제점들에 대한 인식과 관계가 있음을 알 수 있다.