KIEAE Journal

2008년 세계적 금융위기 이후부터 최근까지 부동산 및 건설경기의 영향으로 사업성이 저하되고, 뉴타운,재정비촉진지구 등 대규모의 도시재생사업까지 포함하여 정비(예정)구역이 과다 지정되었으며, 사업 추진 과정상 조합설립추진위원회(이하 ‘추진위원회’) 내부 비리 및 이해관계자 간의 갈등으로 인해 수도권을 포함한 대부분의 지역에서 사업추진이 지연되거나 중단되고 있다. 정비사업의 지연 및 중단으로 인해 구역 내 토지등소유자에게 경제적 부담이 증가되고 있으며, 이해관계자 간의 갈등으로 인한 고소‧고발 등의 소송이 발생하고, 정비(예정)구역 지정에 따른 건축 행위제한으로 개별 건축물의 환경개선의 한계 및 악화 등 문제점들이 파생적으로 발생하고 있다.

이를 해결하고자 2012년 2월 공공의 역할 확대, 규제완화 및 조합운영의 투명성 제고 등을 통한 정비사업의 원활한 추진을 지원하고, 사업 추진이 어려운 지역은 주민의사에 따라 조합 설립인가 등을 취소할 수 있도록 하며, 정비사업이 일정기간 지연되는 경우에는 구역을 해제할 수 있도록 하고, 전면 철거형 정비방식에서 벗어나 정비·보전·관리를 병행할 수 있는 새로운 사업 방식을 도입하는 등 도시 재정비 기능을 강화하고자 ｢도시정비법｣을 개정하였으나, 이는 정비사업에서 발생되고 있는 문제의 근본적인 해결책이 되지는 못하고 있다.

최근 들어 사업성 저하 등으로 인해 정비사업의 원활한 추진이 어려워 지연 또는 중단된 구역에서는 새로운 사업방식의 도입을 검토하기도 하지만, 자발적 또는 공공의 적극적 개입을 통한 정비(예정)구역 해제 및 추진주체인 추진위원회‧조합의 해산까지도 추진되고 있다. 결국 사업이 무산된다고 문제가 해결되기보다는 추진위원회 해산 과정에서 새로운 갈등과 분쟁이 양산될 것을 우려되었다.

정비사업에 기 투입된 비용이 적지 않아 이를 해결하는 과정에서 또 다른 문제가 발생하고 갈등은 고조되고 있어 대응책을 마련이 필요하였고, 공공에서는 이에 대한 출구전략으로 추진위원회의 승인이 취소된 경우 해당 추진위원회가 사용한 비용의 일부를 시·도지사가 보조할 수 있도록 하고 있다. 그러나 정비사업비용이 추진위원회 및 조합을 중심으로 운영‧집행되었고, 이에 대한 전반적인 조사 및 관리가 미흡했던 관계로 현재까지도 그동안 정비사업 추진을 위해 사용된 사업비용이 어느 정도인지 실체를 파악하기 어려운 것이 현실이다.

본 연구에서는 정비사업의 원활한 추진이 어려워 추진위원회 및 조합이 사업주체의 해산을 통해 사업을 중단하거나, 사업이 장기간 지연되거나 중단되어 지속적인 추진이 어려운 구역에 대해 지자체장이 직권으로 추진주체 해산이 증가하고 있는 시점에서, 해산추진위원회에서 신청된 사용(매몰)비용(이하‘매몰비용’)의 특성을 파악하고, 매몰비용 특성을 분석하고자 한다.

2003년 7월 1일 도시 및 주거환경정비법의 시행이후 주택재개발 및 주택재건축을 비롯한 정비사업과 관련하여 지금까지 진행된 연구들을 연구의 주요 흐름과 성과를 중심으로 살펴보고 2003년 도시 및 주거환경정비법의 시행 이후 이루어진 연구를 선행연구를 기준으로 본연구와의 차별성을 제시하였다.

첫째, 정비사업을 통한 사업비용과 개선방안에 대한 연구에서 김덕례(2008)에 의하면 적정사업성이란 주민이 개발사업을 통해 발생할 것으로 기대하는 이익의 정도나 개발사업으로 인해 주민에게 발생하는 손을 보전하기 위해 공공이 부담해야 하는 최소한의 지원이나 재원의 정도로 볼 수 있다. 재정비촉진사업의 사업성 지표로 순이익률을 사용하였으며 순이익률은 재정비촉진지구별, 구역별로 차이가 있는 것으로 분석하였다. 순이익률에 영향을 주는 요인은 토지가격, 미실현 용적률, 주택규모별 세대수 비율이었다. 이 중 순이익률에 가장 큰 요인은 미실현 용적률이라고 분석하였다.

기동호(2010)는 도시정비사업에서 나타나는 분쟁의 해결방안에 대해 조합원 비용분담과 관련된 사항을 중점적으로 연구, 분석하였다. 조합설립단계와 관리처분단계에서 나타나는 핵심적인 분쟁유형을 구체적으로 살펴본 결과 도시정비사업의 조합설립단계와 관리처분단계에서 가장 핵심적인 분쟁 원인은 조합원의 비용분담에 관한 사항을 연구하였다.

두 번째는 정비사업의 참여주체 관계와 갈등구조 측면에서 장성환(2010)은 도시기능이 저하되고 주거환경이 노후화된 지역을 대상으로 한 도시정비사업은 여러 이해관계의 대립 등으로 갈등이 발생하여 심각한 경제적, 사회적 손실을 초래하고 있다고 주장하며, 연구를 통해 도시개발 사업추진 과정에서 다양한 이해 집단 간에 발생하는 갈등의 발생 양상과 구조를 확인하였다.

송창옥(2010)은 재개발·재건축 사업에서 나타나는 사업 추진과정에서 세입자와의 갈등, 원주민의 재입주 저하, 주민참여의 비활성화, 분양주택의 토지이용도 저하, 국고보조 및 공공부문 지원 부족, 재개발사업의 투명성, 용적률 문제 등 많은 문제점들을 지적하였다.

세 번째는 운영개선과 공공관리 측면에서 정상수(2011)는 공공관리제도에 대한 기본적인 인식을 파악하고, 공공관리제도 시행효과가 현재까지 어느 정도 나타났는지 또한 앞으로 어느 정도 나타날 것인지를 분석하는 것이다. 이를 바탕으로 공공관리제도 시행이후 제도에 대한 문제점을 조사하고, 이에 대한 해결방안을 제시하고자 제도 및 금융, 공공관리자, 주민, 전문가 참여 등의 강화를 연구하였다.

임하경(2009) 또한 재정비촉진사업의 원활한 추진을 위해서 비용항목을 줄여서 원주민들의 입주부담금을 줄여야 함을 연구하였는데, 원주민들이 재정착을 결정하게 될 경우 신규주택의 분양가와 기존주택의 보상액에 의한 차액으로서 주거 재정착을 위한 추가비용이며, 주거 재정착 비용이 클수록 재정착률이 낮아진다고 했다. 운영개선과 공공관리 측면의 선행연구는 추진위원회와 조합운영에 있어 문제점을 개선할 수 있는 방안과 공공관리를 통해 사업성과 투명성 제고를 할 필요성에 대해서 제시하였지만, 운영개선 및 공공관리를 적용이 매몰비용 지원으로 이어질 때 성과 등에 관한 구체적인 사례분석과 연구는 이루어지지 않았다.

주택재개발 및 주택재건축을 비롯한 정비사업 관련 연구는 그 동안 활발하게 진행되어 왔다. 선행연구의 대부분은 법제도적 측면, 사업추진·운영방식 개선, 사업 참여주체간 관계·갈등분석, 개발이익 추정 및 환수 등에 초점을 두고 다양한 관점에서 진행되어 왔다

그러나, 아직까지 정비사업 사용비용(매몰비용)에 대한 연구는 활발히 이루어지고 있지 않은 실정이다. 사업 참여주체간의 갈등 및 부동산시장 정체 등 인해 정비사업에 개발여건 저하로 사업추진이 원활하지 않은 시점에서, 정비(예정)구역 해제 및 사업추진추체 해산 등으로 인해 발생할 문제를 예상하고 그에 따른 대응책을 마련하기 위해서는 먼저 정비사업에 투입된 비용의 운영특성을 파악할 필요가 있다. 본 연구에서는 종전 정비사업 연구에서 다루지 않은 매몰비용에 대한 직접적인 접근을 시도한다는 점에서 차별성이 있다. 서울시의 매몰비용 보조 신청 현황을 조사 분석하여 사전 검토된 매몰비용 특성을 도출하는 데에 시사점을 제시할 수 있을 것이다.

서울시에서 매몰비용 보조대상은 단독 및 다세대주택 등의 저층건축물 밀집지역을 정비하고자 하는 주택재개발사업, 주택재건축사업(공동주택 제외), 도시환경정비사업의 추진주체가 해산된 추진위원회를 매몰비용 보조 대상으로 하고 있다. 따라서, 본 연구에서 매몰비용 특성분석 대상지는 주택재개발사업, 주택재건축사업, 도시환경정비사업 중 추진주체가 해산된 정비사업구역으로 매몰비용 보조를 신청한 구역을 대상으로 한다.

서울특별시에서는 매몰비용 보조를 위한 운영기준 등을 마련하고, 자치구에서 매몰비용 신청을 받아 검증위원회를 통해 신청된 매몰비용의 적정성 여부를 검증하고, 검증결과에 따라 인정되는 매몰비용을 지급하는 것까지 직접 운영하도록 하고 있다. 사전검토보고서 작성은 해산추진위원회에서 사용비용 보조금 신청내용을 2이상의 일간신문과 자치구홈페이지 및 공보에 공고하도록 하고 있는데 신청된 자료를 근거로 사전검토보고서가 작성되기 때문에 추진위원회 운영기간 동안 사용한 운영비를 토지등소유자 등 이해관계자에게 공식적으로 알린 내용이기 때문에 분석 자료에 대한 신뢰도를 높이기 위하여 분석대상을 사전검토보고서 작성이 완료된 구역으로 한정한다.

Fig. 1. 
Procedures to give grants for the costs used

이에 따라 추진위원회 해산이후 해당 자치구에 매몰비용 보조를 신청한 구역 중 사전검토를 완료한 20개 구역을 대상으로 구역별 정비사업의 규모, 신청된 매몰비용 및 매몰비용 사전검토 결과를 분석한다.

또한, 20개 분석대상구역 중 주택재개발사업 9개 구역, 주택재건축사업 7개 구역, 도시환경정비사업 4개 구역을 대상으로 하고, 각각의 정비사업 유형별로 나타내고 있는 특성이 있는지 여부를 파악하기 위하여 사업유형별로 묶어서 정비사업의 규모, 신청된 매몰비용 및 매몰비용 사전검토 결과를 분석하는 것으로 한다.

매몰비용 특성분석을 위한 자료는 매몰비용 보조를 신청한 증빙자료를 가이드라인을 바탕으로 작성된 사전검토보고서를 기초자료로 분석하였고, 가이드라인에서 정하고 있는‘사용비용, 업무항목’순으로 매몰비용 규모와 항목별 신청규모를 살펴보았다.

가이드라인의 업무항목에 제시된 구역 면적, 권리자수, 사업추진기간을 기준으로 사업유형별 정비사업 규모를 조사하고, 신청된 매몰비용 총액과 정비사업 규모를 비교하여 매몰비용의 특성을 분석했다.

서울시 해산추진위원회의 정비구역 면적은 평균 52,156㎡, 토지등소유자수 평균 394인 규모이고, 사업추진기간 평균 6.3년으로 확인되었고, 매몰비용 신청금액은 1구역당 평균 1,206,975천원으로 조사되었다.

사업유형별로는 재개발사업이 구역면적, 토지등 소유자수, 사업추진기간 모두 전체 평균치를 상회하고 있으며, 재개발사업 중 구역면적, 토지 등 소유자수, 사업추진기간에서 최대 규모인 구역이 20개 구역 전체에서도 최대 규모인 것으로 파악되었다. 이처럼 재개발‧재건축‧도시환경 정비사업 세 가지 사업유형 중 재개발사업의 정비사업 규모가 가장 크다는 것이 확인되었다.

구역면적이 클수록, 사업추진기간이 길수록, 권리자수가 많을수록 사업비가 증가하고, 그로인해 매몰비용 규모도 클 것이라고 판단할 수 있으나, 구역면적이 10만㎡ 이상인 구역의 구역면적 100㎡당 매몰비용은 전체 평균치(2,983천원/100㎡)보다 적게 나타났다.

사업추진기간도 8년 이상 장기간 운영된 구역의 추진기간 1년당 매몰비용 역시 평균(209,688천원/1년)보다 적은 것으로 파악되었다. 단순하게 금액만으로 매몰비용을 비교하면 10억 이상 매몰비용을 신청한 구역은 짧게는 4.3년에서 길게는 10.1년 까지 추진위원회가 운영된 것으로 파악되어, 사업추진기간은 매몰비용 규모가 비슷하더라도 추진기간은 다양한 분포를 보이는 것으로 조사되었다.

권리자 1인당 매몰비용을 분석하면 권리자수가 적은 구역의 권리자수당 매몰비용은 크게 나타났다. 사업유형별로는 주택재개발사업이 권리자수가 많은 사업으로 확인되었으나, 권리자수 1인당 매몰비용은 전체 평균(5,088천원/1인당)보다 9개 구역 모두 낮고, 도시환경정비사업이 권리자수 규모는 작지만 권리자수 1인당 매몰비용은 전체 평균을 4개 구역 모두 초과하는 것으로 분석되었다.

구성항목별 매몰비용 신청현황 분석은 가이드라인에서 정한 ‘사용비용 업무항목’의 표준항목으로 외주용역비, 기타사업비, 인건비, 회의비, 운영비로 구분하고 있으나, 구역별 매몰비용 신청내역을 살펴본 결과 기타사업비를 신청한 구역은 2개 구역밖에 없는 것으로 나타났다.

분석 방법은 첫째, 외주용역비는 신청금액을 구역면적 혹은 연면적을 100제곱미터당 금액으로 평균적용 하였으며 둘째, 정비업체와 건축은 건축연면적을 적용하고 셋째, 정비계획(도시)는 구역면적으로 적용하여 분석하였다.

본 연구에서는 자료수가 부족한 기타사업비 항목을 제외하고, 비교 분석이 가능한 외주용역비, 인건비, 회의비, 운영비 등의 순으로 분석하였다.

매몰비용 중 업무항목별 내용은 외주용역비, 기타사업비, 회의비, 인건비, 운영비로 구분되는데, 그중 기타사업비는 된 구역이 거의 없어 이를 제외한 4개 항목만을 대상으로 매몰비용의 항목별 규모를 분석한다.

외주용역비는 매몰비용 전체에서 평균 61.7%를 차지하고 있으며, 그 중 정비사업전문관리, 정비계획(도시), 건축설계가 88.3%를 차지하고 있어 매몰비용은 대부분이 외주용역비인 것으로 조사되었다.

외주용역비의 신청률은 정비사업전문관리업은 90.0%(18개 구역), 건축설계 70.0%(14개 구역)으로 나타나, 추진위원회 단계에서 외주용역 중 가장 많이 선정된 분야는 정비사업전문관리 용역으로 조합설립을 위한 업무준비가 필요하기 때문에 대부분의 구역에서 업체가 선정되었을 것이다. 20개 구역 중에서 9개 구역이 재정비촉진구역으로 이미 정비(촉진)계획이 수립되어 있어 별도의 정비계획 수립을 위한 용역업체 선정이 필요치 않아 매몰비용 신청률이 50%밖에 차지하지 않는 것으로 판단된다.

회의비는 매몰비용에서 평균 5.2% 비율이고, 평균 회의비 53,445천원이 사용되었다. 주민총회는 평균 3.3회 개최하였고, 1회 평균 10,125천원, 권리자 1인당 141천원이 사용되었고, 추진위원회는 평균 17.8회 개최되었고, 1회 평균 580천원, 권리자 1인당 45천원이 지출된 것으로 조사되었다.

인건비는 외주용역비 다음으로 매몰비용에서 높은 비율(21.2%)을 보이고, 평균 192,319천원인데, 그중 급여가 평균 152,151천원으로 대부분을 차지한다.

운영비의 경우 세부항목이 많은데 비해 금액은 적어 특성분석이 어려우며, 뚜렷한 특성을 보이지 않는다.

사업유형별로는 회의비, 인건비, 운영비에 있어 구역면적, 권리자수 등이 재건축‧도시환경정비사업은 평균과 비슷하거나 평균 이하로 나타나는데 비해 재개발사업이 평균을 상회하고 있는 것으로 분석되었다.

20개 사례지를 분석한 결과 유사한 규모와 특징으로 그룹 및 평균화하여 면적은 25,000평방미터 이하, 25,000~60,000평방미터, 600,001평방미터 이상 등의 3개 집단, 토지등소유자수는 160명 이하, 161~490명, 491명 이상 등의 3개 집단, 추진기간은 6년 이하와 6.01~7년 이하, 7.01년 이상 등의 3개 집단으로 구성하고 집단별 비교분석하였다.

집단별 비교에서 집단구분의 기준은 집단별로 사례수가 비슷하도록 하는데 있다. 그렇게 하지 않으면 동일한 평균값의 차이가 나더라도 통계적으로 유의한 차이가 날 가능성이 떨어지기 때문에 Table 5.와 같이 분석하였다.

면적, 토지등소유자수, 추진기간을 위와 같이 3집단으로 나누고, 이들 집단 간에 매몰비용 및 매몰비용을 구성하는 각종 비용에 대해 Kruskal Wallis 비모수 평균차이검정을 해 보았다.

먼저, 면적 3집단 간 비용차이를 보면 Table 6.과 같은데, 매몰비용(전체비용)은 면적이 클수록 비용도 유의하게 더 크다는 것을 확인할 수 있었다(χ2=10.968, p<.01). scheffe사후검정에서도 25000㎡이하 집단에 비해 60001㎡ 이상 집단이 유의하게 더 매몰비용이 큰 것으로 확인되었다. 용역비도 마찬가지로 집단 간에 유의한 차이를 보이고 있으며(χ2=7.398, p<.05), scheffe사후검정에서도 25000㎡ 이하 집단에 비해 60001㎡ 이상 집단이 유의하게 더 용역비가 큰 것으로 확인되었다. 또한 회의비용 역시 집단 간에 유의한 차이를 보이고 있으며(χ2=10.423, p<.01), scheffe사후검정에서도 25000㎡ 이하 집단에 비해 60001㎡ 이상 집단이 유의하게 더 회의비용이 많은 것으로 확인되었다. 마지막으로 운영비도 집단 간에 유의한 차이를 보이고 있으며(χ2=8.668, p<.05), 면적이 클수록 운영비가 크다는 것을 알 수 있다. 그러나 기타사업, 인건비 등은 면적이 클수록 비용이 더 크기는 하지만 통계적으로 유의한 수준의 차이를 보이지는 않았다.

토지등소유자수 3집단 간 비용차이를 보면 Table 7.과 같다.

매몰비용(전체비용)을 비롯하여 인건비, 운영비 등은 토지등소유자수가 많을수록 비용이 증가하는 특징을 보이고 있다. 다만 회의비용은 토지등소유자수가 많을수록 회의비용이 유의하게 더 많은 차이를 확인할 수 있었다(χ2=9.296, p<.05). 그러나 용역비의 경우에는 161~490명 집단보다 491명이상 집단의 용역비가 더 작은 특징을 보이고 있고, 기타 사업비도 마찬가지로 나타났다.

추진기간 3집단 간 비용차이를 보면 Table 8.과 같이 매몰비용(전체비용)을 비롯하여 인건비, 운영비 등은 토지등소유자수가 많을수록 비용이 증가하는 특징을 보이고 있다. 다만 회의비용은 토지등소유자수가 많을수록 회의비용이 유의하게 더 많은 차이를 확인할 수 있었다(χ2=9.296, p<.05).

특징적인 것은 매몰비용은 추진기간이 6년 이하 집단과 6.1~7년 이하 집단이 거의 비슷하고, 회의비용은 6년 이하 집단이 6.1~7년 이하 집단보다 더 큰 특징을 보이고 있다. 또한 인건비와 운영비도 6년 이하 집단이 6.1~7년 이하 집단보다 더 크다는 것도 확인할 수 있었다.

각 변수 간 상관성을 살펴보기 위해 pearson 상관계수를 제시하였다.

상관관계 분석결과를 보면, 면적은 토지등소유자수와 .913의 높은 정의 상관관계를 보이고, 매몰비용과 .511, 회의비용과 .734, 인건비와 .524 등으로 각각 정의 유의한 상관관계를 보이고 있다. 연면적은 권리자수와 .608, 매몰비용과 .641, 용역비와 .600, 회의비용과 .550, 인건비와 .499 등으로 각각 유의한 정의 상관관계를 보이고 있다.

추진기관은 회의비용과 .656으로 유의한 정의 상관관계를 보이고 있을 뿐, 다른 변인과는 아무런 상관관계를 보이지 않는 것으로 나타났다.

매몰비용은 매몰비용을 구성하고 있는 비용 중 회의비용과 .446, 인건비와 .520, 운영비와 .626 등으로 유의한 정의 상관관계를 각각 보이고 있다.

면적, 토지등소유자수, 추진기간 등이 매몰비용에 어떤 영향을 미치는 지를 알아보기 위해, 매몰비용을 종속변수, 면적, 토지등소유자수, 추진기간 등을 독립변수로 하여 회귀분석을 한 결과, 면적과 토지등소유자수는 매몰비용에 유의하게 영향을 미치는 것으로 나타났다. 그러나 상관관계 분석에서도 확인하였지만, 회귀분석에서도 추진기간은 매몰미용에 유의한 영향을 미치지 못하는 것으로 확인되었다.

유의한 영향을 미친 면적은 회귀계수가 42.633으로, 이는 면적 1㎡ 증가하는 경우, 42633원의 매몰비용이 증가함을 의미한다. 권리자수의 회귀계수는 –3646.782로, 사업당 기초매몰비용은 341,949,850원에서 시작하였을 경우, 권리자수 1명이 증가하면 매몰비용은 3,646,782원 감소한다는 것을 의미한다. 회귀분석 모형의 설명력은 70.5%로 나타났으며, 분석모형은 적절함을 확인할 수 있었다(F=12.756, p<.001).

두 번째, 회귀분석에서는 매몰비용을 구성하고 있는 비용 중에서 비교적 큰 비중을 차지하는 용역비, 회의비용, 인건비, 운영비 등을 독립변수로 투입하여 어떤 비용항목에 매몰비용 결정에 어느 정도로 영향을 미치는지를 분석한 결과, 용역비, 회의비용, 인건비, 운영비 등 모든 비용이 매몰비용 결정에 유의하게 영향을 미친다는 것을 확인할 수 있었다.

표준화 계수 값을 보면 용역비가 β=.764로 가장 많이 영향을 미치고, 그 다음으로 운영비가 β=.297, 인건비가 β=.121, 회의비용이 β=.059 등의 순으로 매몰비용에 유의한 정의 영향을 미치고 있음을 확인하였다.