KIEAE Journal

1971년 정부는 도시의 무분별한 확산을 방지하고 도심지 주변의 자연환경을 보호하기 위해 도시계획법을 통해 개발제한구역 즉, 그린벨트를 지정하게 되었다. 1960년대 성장 정책으로 인한 대도시로의 인구 집중과 도심화가 그 원인이었다.

그린벨트가 지정된 이후, 정권 변화에 따라 그린벨트를 보다 효율적으로 조정 및 관리하기 위한 명목으로 그린벨트의 기준이 완화되었다. 2015년 개발제한구역 규제 개선방안이 발표된 이후 그린벨트 내 임대주택 건설기준이 완화된 것이 대표적인 사례이다.

최근 서울시의 집값 안정을 목표로 시작한 정부의 3기 신도시 추진에 따라 많은 이들이 찬성여론과 반대여론, 중립여론으로 나뉘어 각각의 주장들이 상충하여 대립하고 있으며 이에 따른 많은 이들이 정책변화에 큰 관심을 보인다. 그러나 과연 3기 신도시를 개발하여 주택 공급을 하는 것이 서울 집값의 안정에 도움이 될지 의문이며 오히려 경기도에 공급이 과잉될 것이 우려된다. 또한 그린벨트가 줄었을 때의 경제적 가치의 손실도 클 것으로 예상된다.

따라서, 신도시의 개발로 인한 기성 시가지에서 발생 되는 문제점과 기존 신도시에서의 문제점에 따른 해결방안이 우선 선행이 필요한 시점이다.

본 논문에서는 과거부터 현재까지의 그린벨트의 변화에 따른 경제적 가치 손실을 파악한다. 그린벨트가 도심지의 개발과 발전 방향에 끼치는 영향에 대하여 분석해 보고 현재의 신도시 문제와 연관지어 앞으로 우리가 그린벨트를 어떤 식으로 활용해야 하고 도시개발은 어떻게 이루어져야 할지에 대해 논해보고자 한다.

본 논문에서는 1970년대부터 현재까지 국내 그린벨트의 변화와 수도권 지역 그린벨트의 변화 및 현황을 분석한다. 문헌 고찰(선행 연구논문)을 통해 현재의 그린벨트가 지니고 있는 도시 정책적, 경제적, 환경적 가치를 파악한다. 국가 환경성 평가지도를 통해 현재 신도시 개발의 문제점을 파악하고, 이와 연관지어 해결 방안을 검토하여, 앞으로의 그린벨트 보존과 수도권 지역의 발전 방향성에 대해 논해보고자 한다.

Fig. 1. 
Research Flow

수도권 그린벨트는 Fig. 2., Table 2.와 같이 1970년대부터 현재까지 바뀌어 왔으며 국토교통부 통계누리를 통해 해당 연대의 면적을 알 수 있었다. 수도권 1970년대 그린벨트는 초기 1,566.8km²로 지정되었다[6]. 이후 1980년대까지 유지하다 여러 정권을 거치면서 그린벨트를 효율적으로 관리, 개발하기 위한 정책을 통해 1990년대에 들어서 해제를 검토하기 시작한다. 2000년대 본격적으로 보전가치가 떨어지는 그린벨트 지역 해제를 통하여 2003년 7개 중소 도시권의 그린벨트는 모두 해제되며, 수도권 그린벨트는 2007년 1,467.5km²의 면적으로 축소된다[6]. 2017년 수도권 그린벨트의 면적의 현황은 1,409.7km²로 1970년대의 면적에 비해 157.1km² 감소했다[1][6].

Fig. 2. 
Change of Green Belt Area in the Metropolitan Area by Period

수도권 그린벨트는 외환위기로 인해 1998년부터 본격 해제되어 2007년까지 약 99.3km²가 해제되며 2010년까지 계속해서 해제된다[6]. 이는 외환위기 극복 후 침체된 건설산업 활성화를 위한 주택보급, 수도권 제2기 신도시 개발과 관련된다. 수도권 제2기 신도시 개발이 완료되었거나 진행이 완료 단계를 앞둔 상황에서 2015년에서 2017년 민간 주택 수주와 재개발 및 재건축의 수주 호조세로 2010년 이후 그린벨트는 소량 해제된다. 이후로는 큰 정책의 변화가 없었고 최근 3기 신도시 정책에 따라 또다시 그린벨트의 해제 검토를 고려하고 있다.

정부는 서울과 제1기 신도시 사이에 100만 평(330만m²) 이상 대규모 택지를 조성해 30만 가구를 공급하는 3기 신도시를 고려하고 있다[7]. 이러한 서울의 주택공급을 통해 부동산 가격을 억제하려는 목적이 있는데 주요 도심의 재개발과 재건축을 제한하는 상황에서 다량의 주택공급은 불가능하다. 서울 근교의 추가 개발을 제외하고는 서울 근교에 가용 가능한 토지가 거의 없기 때문에 현 상황에서는 다른 대안이 없다. 3기 신도시를 개발하기 위한 토지는 그린벨트 지역을 제외하면 현실적인 대안이 없는 것으로 보이기 때문에 개발을 위한 그린벨트 해제 여부와 보전가치에 대한 신중한 접근이 필요할 것으로 보인다.

부동산과 서울 집값을 잡으려고 대규모 택지를 개발해 한꺼번에 공급을 늘리기 위해 그린벨트 해제를 검토하고 있으며, 서울시 그린벨트 해제를 강력히 반대하여 의견을 대립하고 있다. 국토교통부와 서울 시는 훼손이 심각하여 보전가치가 낮은 3등급 이하의 그린벨트 해제 여부를 협의하고 있다[7]. 이에 따라 환경적 가치를 위해 그린벨트의 보전을 주장하는 이들, 경제적 효율성을 위해 도시를 개발하고 그린벨트를 해제하자는 이들과 이 둘의 의견을 적절히 수용하여 부분적으로 해제하고 개발을 하자는 조정론의 주장이 서로 상충하고 있으며 정부의 정책변화에 큰 관심을 보인다.

현재의 수도권은 대한민국 인구와 경제의 절반을 차지하고 있으며 꾸준히 발전해가고 있다. 시민들의 의식 수준은 점점 높아지고 있으며 여가생활을 즐기고자 교외로 나가거나 도심에서 보기 힘든 자연을 찾아가곤 한다. 수도권의 그린벨트는 거주민들에게 자연녹지에서 발생 되는 각종 편익을 제공하는 역할을 지속해오고 있었으나 도심의 개발로 인해 점차 줄어들고 있다. 그린벨트는 여러 측면에서 긍정적인 효과와 부정적인 효과를 지니고 있으며 본 논문에서는 선행연구자료에 따라 그린벨트의 가치를 도시 정책적 측면, 경제·서비스적 측면, 환경적 측면에서 검토해 보았다.

그린벨트는 토지이용을 제한하여 무분별한 도시의 확산과 연담화를 방지하는 법적으로 정해진 구역이다. 따라서 정책에 의해 그린벨트는 유지되거나 해제될 수도 있으며 그에 따라 개발과 활용이 지속 되며 도시의 구조가 바뀌기도 한다. 따라서 도시 정책적 측면에서 활용될 수 있기에 그에 따른 가치 파악이 필요하다.

도시 정책적인 측면으로 보았을 때 그린벨트는 근교 녹지보전에 기여되어 도시민들의 서비스 공간이 되며 도시 내부 가용토지를 제한하여 고도화된 토지이용이 가능하게 한다[8]. 고도화된 토지이용은 곧 도시의 발전을 이룩하게 할 수 있으나 개발제한구역으로 인한 도시 내 토지 수요의 증가에 따른 지가 상승과 이로 인해 서민들은 도시 외곽으로 밀려나게 되고 이에 따른 젠트리피 케이션을 유발하는 등 현대 도시의 새로운 문제들이 발생할 수 있으며 도심 내에서도 고밀도화로 인한 새로운 문제를 유발할 수 있다.

그러나 이러한 문제를 해결할 수 있는 부분이 개선된다면 그린벨트는 도시 정책적인 측면에서 도시민의 삶의 질을 높이기 위한 다양한 목적으로 활용이 가능할 것이라 예상되며 이는 곧 그 활용에 따른 부가가치 창출에 기여되어 경제적인 부분과도 연관될 수 있다고 본다.

시민들에게 다양한 서비스를 제공하는 수도권 그린벨트의 산림 및 농경지는 수도권 지역의 생태, 문화, 휴양, 경제 시스템을 지원하고 시민들에게 자연으로부터 필요한 것들을 제공하고 있다. 선행 연구자료에 따르면 생태계 서비스는 공급서비스, 조절서비스, 문화서비스로 보았을 때 연간 경제적 총 가치는 2조 1,275억 원이 산출되었다[9]. 문화서비스의 경제적 가치는 다른 서비스의 경제적 가치보다 크게 산출되었는데 이는 시민들에게 그린벨트 지역이 여가 및 휴양을 위한 장소로 역할을 하고 있다는 이유로 추정되며 이미 많은 사람에게 필요한 공간으로 인식되고 있음을 알 수 있다. 이러한 생태계 서비스 가치평가는 경제적으로 어느 정도의 가치를 지니고 있는지 확인이 가능하기도 하지만 본질적으로 사람들이 자연자산에 대한 가치를 깨닫고 앞으로의 정책 결정에 가치를 반영할 수 있다는 점에서 높게 평가될 수 있다.

현재 세계의 많은 도시는 도시 환경에 대해 많은 갖고 있다. 지구 온난화에 따른 기후변화, 수질·토질·대기 질 등과 관련한 환경오염, 녹지 공간 확보 등에 대한 문제에 관심이 있으며 도시민의 삶의 질을 높이기 위해 지속 가능한 관점에서 도시를 만들어가야 한다고 주장하고 있다. 이러한 관점에서 환경적 측면 역시 고려해야 할 부분이다. 선행연구자료에 따르면 그린벨트 지역은 다른 지역에 비해 PM10, CO, SO₂의 오염 농도가 평균보다 각각 1.3%, 1.5%, 0.9% 낮은 것으로 확인되었으며 그린벨트 지역의 표면 온도는 도시 내부에 비해 평균 1% 감소하는 효과가 있는 것으로 확인되었다[10].

이 외에도 선행연구에서는 그린벨트의 보전가치 평가에 대한 주민의식에 관한 설문조사가 진행되었는데 분석 결과에 따르면 그린벨트 보전비용 지불 의사가 있는 주민이 63.8%로 높게 나타나고 있다[11]. 그린벨트 인접 지역과 비인접 지역 두 곳 모두 비슷한 수치가 나왔으며 이를 통해 시민들이 그린벨트의 보전가치를 높게 평가하고 있음을 알 수 있다. 비용 지불에 반대하는 응답자의 경우 보전가치를 돈으로 나타내기 어렵다고 하는 의견이 많았고 그 외는 관심이 없거나 지불 가치를 느끼지 못해서라고 응답하였다[11].

그린벨트는 다양한 측면에서의 보존가치를 입증하고 있으며 미래세대를 위한 중요한 자원임에 틀림없다. 그러나 아직까지 그린벨트에 대해 잘 모르는 거나 관심 없는 사람들이 많이 있다. 그린벨트라는 자연자산을 올바른 방향으로 보전하고 활용할 수 있도록 더 많은 이들에게 그린벨트의 가치들을 널리 알리고 자연자산에 대한 가치를 깨닫게 할 필요가 있다. 또한 현재 이루어 지고 있는 이를 통해 무차별적인 개발정책에 대안으로 반영할 수 있는 자료로서 활용 가능할 것이다.

현재의 신도시 사업은 대도시, 중소도시 등 우리나라 전역에 걸쳐 표준화됐다. 널찍한 주차공간과 잘 정비되어있는 생활 인프라로 인해 주거환경의 질이 상승하였고 이로 인해 신도시는 많은 이들의 워너비가 되었다. 서울시의 양적, 질적 팽창과 포화에 따라 신도시는 계속해서 발전하고 있다. 한국의 신도시 건설현황은 수도권 주택시장 안정과 주택문제를 해결하기 위한 방안으로 추진되고 있으며 대도시의 과밀, 혼잡문제를 해결하고 낙후지역의 개발을 촉진을 위해 시행되는 개발 사업이다.

그러나 기성 시가지의 거주민과 시설이 대부분 신도시로 이전되며 신도시의 개발에는 도움이 되었지만 결과적으로 기성 시가지는 발전에 탄력을 가하기 힘들어 침체 될 수밖에 없게 되었다[12]. 이로 인해 기성 시가지의 고령화율은 증가하게 되며 기성 시가지가 지니고 있던 우리의 역사와 문화는 뒷전이 되어버렸다.

기성 시가지의 문제도 해결되지 못한 상황 속에서 무차별적으로 이루어지는 신도시 개발은 본래의 주민뿐만 아니라 거주할 신도시 주민들에게도 피해가 되고 있다. 개발 지정 토지에 대한 보상 문제가 원활하게 이루어지고 있지 않으며 이에 대한 해결책이 강구되어야 한다[13].

또한 외부에 의존하지 않고 도시 자체에서 일정 부분 이상 수용되도록 자족성이 높아야 하는데 정부 역시 이를 위해 자족적인 기능을 갖춘 신도시 건설로 방향을 제시 하였지만 단기간의 준비와 계획으로 의도한 결과를 달성하는데 한계를 겪었으며 이러한 신도시의 자족성의 문제는 교통문제와 같은 문제를 유발하며 이는 곧 삶의 질의 하락과 연관된다[14].

이러한 상황 속에서 지난 9·21 주택 공급에 대한 대책으로 정부는 남양주 왕숙지구, 하남 교산지구, 인천 계양 테크노밸리, 고양, 창릉, 부천 대장 등을 3기 신도시 지역으로 계획을 발표하였다. 그러나 주택시장의 하락 조짐과 과잉된 공급으로 인한 미분양이 속출하는 지역도 많은데 심지어 3기 신도시가 기존의 1, 2기 신도시보다 서울과의 접근성도 좋아 기존 신도시가 경쟁력을 잃을 것으로 판단되며 그에 따라 1, 2기 신도시 주민들의 불만은 극에 달할 수밖에 없는 상황에 처해 있어 많은 이들의 주장이 서로 상충하고 있는 상황이다.

정부의 3기 신도시 계획은 이미 훼손되어 보존가치가 떨어지는 3~5등급 그린벨트를 일부 해제하여 활용하기로 한 것이었으나 환경적 가치가 높은 등급의 그린벨트를 대상지에 집어 넣었다는 사실을 많은 기사를 통해 알 수 있다. 직접 환경부의 국토 환경성 평가지도를 통해 국토 환경성 평가등급을 분석해 본 결과 인천 계양 테크노밸리, 과천, 남양주 왕숙 등의 신도시 후보 지역이 이에 부합하지 않는 2등급 이상의 지역으로 나타났다. 분석 결과는 법제적 평가항목의 개발제한구역을 대상으로 진행한 결과이다¹⁾.

인천 계양 테크노밸리는 그린벨트 면적 비율이 1등급은 3.9%(130,247m²), 2등급은 93.1%(3,143,875m²)로 나타났다. 남양주 왕숙 지구의 비율은 1등급은 30.2%(2,643,383m²), 2등급은66.2%(5,786,186m²)로 나타났다. 과천 지구의 비율은 1등급은 24.2%(425,785m²), 2등급 71.3%(1,254,683m²)로 나타났다. 하남 교산지구의 비율은 1등급은 36.7%(2,364,041m²), 2등급은 45.6%(2,934,495m²)로 나타났다.

이처럼 초기의 정부의 의도와는 다르게 환경적 가치가 높은 1, 2등급의 그린벨트가 대거 3기 신도시에 포함되었는데 국토교통부는 이에 대해 “3기 신도시 내에 포함된 농업적성도 2등급지(1등급지 없음)은 대부분 비닐하우스 설치 등으로 훼손되어 환경적 보존가치가 낮은 지역에 해당합니다”라고 말하며 “환경적 보전가치가 높은 1,2 등급지에 대하여는 향후 환경부와 협의를 거쳐 원형보존 또는 공원으로 조성하며 환경과 조화로운 개발을 추진해 나갈 계획이다.”라고 해명하였으나 올바른 개발 방향인지에 대한 의문이 든다[15].

앞서 말한 대로 그린벨트는 도심의 허파로서 여러 가치를 입증하고 있으며 보존 해야할 가치를 충분히 보여주고 있다. 따라서 무차별적으로 개발을 하기보다는 그린벨트를 보존하면서 도시의 개발을 이끌 수 있는 정책적 대안이 시급하다.