KIEAE Journal

우리나라 도시는 기성시가지의 노후화로 인해 쇠퇴지역이 발생하고 있다. 이를 해결하기 위한 시가지 재편을 통한 도시경쟁력 향상의 필요성이 제기되고 있으나, 이를 해결하기 위한 방안은 마련되지 않고 있는 실정이며, 경제‧사회적 활성화를 위한 다양한 재생전략 및 사업화 방안도 부재되어 있는 실정이다.

FH는 도시 내 쇠퇴지역의 재생 전략개발 및 계획이라는 문제점을 해결할 수 있는 방안 중 하나이다. 도시 내 쇠퇴지역에 FH 조성을 대안으로 제시함으로써, 지역 내 신(新)성장동력 역할을 하게 될 것이며, FH 내(內) 생산시설 지원을 위한 다양한 시설(설비, 생산, 포장, 배송 등)의 유입을 통해 인근 주변지역으로 파급효과가 예상된다.

2.3.2 사회적 측면

공급되어 있는 저소득 임대주택 문제점에 대한 연구가 일부 이루어지긴 하였으나, 사회통합 실현을 위한 저소득층 공동주택의 거주 성능향상과 기술 개발에 대한 요구의 해결방안 마련이 필요하다.

이에 대한 대안으로 다양한 공간 개발과 공간간의 연계방안, 공간구성으로 인한 공동체 회복기술, 커뮤니티 제고를 위한 공동주택 개발기술 확보 등 미래지향적 기술개발을 통한 미래원천기술의 확보가 필요하다.

이에 관련된 방안으로 제시하는 FH는 농장시설 및 주민공동시설(Community)을 통해 생산참여 및 휴식공간을 마련하고 다양한 계층(저소득‧서민층과 노인인구 등)을 통합하여 참여의식을 고취시키며, 생활권 단위에서 주민이 주체적 의식을 가지고 상향식에 의한 재생을 시도할 수 있도록 유도한다.

또한 농장시설에서 발생하는 수익금을 참여비율에 맞게 분배하여 거주민들의 경제적 어려움을 해소하고 안정 된 삶을 영위 할 수 있도록 유도하는 장점이 있으며, 이는 사회적 측면에서도 큰 장점이 된다.

현재 녹색성장정책 현안인 저탄소 녹색성장 방안이 강조되고 있으나 실제 기술적용을 통한 활용분야는 극히 제한된 부분으로 그 확대가 필요하다. 특히 건축분야에서 적용방법은 매우 한정되어 있는 실정이다.

농장형주거의 제안은 부가적 효과로써, 향후 국내 기후변화에 대한 적극적 대처 방안의 하나이며, 세계적으로 주거와 농장의 복합건축 기술 수출이 가능한 신(新)성장 동력이다.

FH 건물 내에 C(탄소)와 CO₂(이산화탄소)의 배출량이 기존의 건축물보다 현저히 저감되기 위한 설비기술의 적용이 그 첫 번째 대응방안이며, 건물의 유지관리 및 거주시설에서 인간 호흡과정에서 발생하는 이산화탄소와 식물의 탄소동화작용 과정에서 발생하는 산소 포집을 통해 거주시설과 농장시설에 산소와 이산화탄소를 교환 공급해 줌으로써, 이를 상쇄할 수 있다는 장점이 그 두 번째이다.

우리나라에서 FH의 사업화, 즉 FH의 상업적인 운영이 가능한지, 나아가 FH에 투자할만한 것인지를 판단하기 위해서는 먼저 FH의 성공적인 정착에 필요한 여건이 충분히 갖추어져 있는지를 분석해 볼 필요가 있다.

FH의 사업화를 위한 여건 분석은 크게 정책적 타당성, 기술적 타당성, 경제성 및 파급효과, 사회문화적 수용성 등의 측면으로 나누어 검토할 수 있다.

자원이 부족한 우리나라 실정에서 연구개발(R&D)은 국가발전의 원동력으로써 매우 중요하며, FH는 국가 R&D전략 가운데 신(新)산업 창출을 위한 기본 영역을 형성할 수 있다.

특히 반세기에 걸쳐 이루어 온 고층 공동주거 설계/시공, 관리기술과 접목하여 개방화에 대응할 수 있는 경쟁력 있는 농업을 육성하는 것과 이를 위해 새로운 성장모델을 창출하는 것은 과거 정부뿐만 아니라, 향후 정부에서도 항상 중요한 과제로 인식되고 있다.

그러므로 FH는 경쟁력 강화와 고부가가치화, 신(新)성장동력 창출 측면에서는 매우 적합한 전략적 선택이 될 수 있다.

FH 시설계획은 크게 두 가지 형태로 나눌 수 있다. 첫째는 일반분양주택과 둘째는 임대주택으로 나눌 수 있다. FH시설 사업의 추진을 위하여 임대주택 사업기능이 필수적 요소이므로 크게 사업자 측면과 입주자 측면에서 관련법‧제도의 개선이 요구된다. 대상 입주자는 일상생활에 지장이 없고, 시설 내 농장에서 기능분야별 참여가 가능한 주민을 참여 대상으로 하여야 한다.

첫째, FH 입주자 측면에서 개선 필요사항은 입주자 기준과 관련된 내용으로, 현행 국민임대주택은 무주택세대주 혹은 청약저축에 가입한 무주택세대주로 국한되어 있다. 그러나 FH 입주자를 무주택자 조건으로만 한정하는 것은 현실적으로 목적상 적절치 않으므로 FH 입주자 선정기준을 완화하거나 별도의 입주자 기준을 마련하는 것이 요구된다. 이를 위해서는 국민임대주택 입주자 기준이 ‘전년도 도시근로자 가구당 월평균 소득의 평균이하인 무주택 세대주’로 한정되어 있으므로 FH는 예외규정을 두어 입주희망자들이 소득제한 없이 입주할 수 있도록, 민·관의 전문기구 대표자들이 모여 입주자들을 선정하도록 규정을 개정하는 방안을 마련하여야 한다.

또한, FH의 경우 적정 입주자로써 경영이양 농업인, 귀농‧귀촌자 등에 대한 특별자격을 부여하는 방안도 마련하여야 한다. FH에 대한 정확한 법적인 규정에 대한 도시형과의 차별화 기준, 농촌 임대주택의 유형별 공급규모 등에 따라 구체적 입주자 자격조건 등 향후 사업추진과정에서 입주자 자격완화 규정에 대한 구체적인 명문화 작업이 필요하다.

둘째, 사업자 측면에서 임대형주택공급주관공사⁵⁾가 FH임대주택 사업의 추진을 위해서는 기존 임대주택 관련법사업추진 주체 외에, FH 시설에서 중요한 생산 부분인 농업을 대표하는 농림축산식품부 또는 한국농어촌공사를 추가하거나 별도의 특별법 제정을 통해 임대주택사업에 참여할 수 있도록 하는 법적 근거 방안을 마련하여야 한다. 또한 국민임대주택 형식으로 추진할 예정이므로 관련 세제개편도 관련법 개편과 연계되어 추진되어야 한다.

셋째, 임대주택 관련법 개정 없이 공사가 사업을 추진하기 위해서는 앞에서 언급한 방법 외에 농어촌정비법에 근거를 마련하여 별도의 사업으로 추진하거나, 현재 농촌지역에 적용되고 있는 농어촌주택개량촉진법에 임대주택에 관한 조항을 추가하여 임대주택 사업자로 농림축산식품부 또는 한국농어촌공사를 지정하는 방안이 필요하다. 농어촌정비법의 개정을 통한 별도의 FH 임대주택 관련 사업의 추진을 위해서는 재원분담 방안에 대한 농림축산 식품부에서의 별도 재정마련 혹은 국민주택기금의 활용방안에 대한별도 협의가 필요하다.

FH의 건립과 정착을 위하여 정부레벨의 재정지원 방안이 필요하다. 정부의 지원정책 및 규제정책 수단으로 택지의 염가공급, 비과세 및 감면에 의한 조세지원, 재정지원 및 국민주택기금의 저리융자에 의한 금융지원, 그리고 주택공급가격에 대한 규제방안 등이 있다.

FH의 실제 거주자가 될 저소득층을 위한 정책목표는 최저 주거기준 이상의 주거환경에서 안정적인 주거를 보장받을 수 있도록 하고, 농장작업에 직접 참여하여 얻을 수 있는 소득을 일정 수준 보장받을 수 있도록 하여야 한다. 하지만 이윤과 가격체계를 중심으로 자금순환이 이루어지는 자본주의 경제체제에서 사회복지 부문에 지출은 재정지원이나 정책적 규제에 의존해야 하는 것이 현실이다.

이 문제를 해결하기 위하여 최근 우리나라에서도 자본시장과 연계하여 국민주택기금의 유동성을 개선하고 주택금융기반을 확대할 목적으로 BBS(주택저당채권유동화)⁶⁾제도를 도입하였다.

BBS를 활성화하기 위한 차원에서 국민주택기금이 발행하는 MBS(주택저당증권)⁷⁾에 대해서는 이자 소득세를 감면(25%→15%)하는 한편, 특수채(BIS비율 산정시 리스크가중치 20%) 지위를 부여하는 등 세제, 제도상의 혜택을 부여하는 것이다.

발행금리를 국고채수익률 수준으로 인하 되도록 유도하고 있으나 장기적으로 국민주택기금의 역할은 주거비지원이나 공공임대주택건설 등 저소득층 대상의 비영리성 사업에 대한 지원이 강화될 것이다. 이러한 이유로 MBS발행비용과 운용수익간의 역마진은 해소되기 힘들 것이므로 이에 대하여 궁극적으로 재정지원이 불가피하다.

이러한 관점에서 볼 때, 핀란드의 모델은 우리에게 시사하는 바가 크다. 핀란드의 모델을 요약하면, 주택기금(Housing Fund)에서 지자체 등 공공임대건설 사업주체에게 저리융자(ARAVA)한 대출채권을 담보로 ABS(자산유동화증권)⁸⁾를 발행함으로써 조기에 유동성을 확보하는 한편, 조달금리(=ABS 발행금리)와 운용수익률(=ARAVA 대출금리)간의 역마진에 대해서는 중앙정부가 장기적인 보조(interest subsidy)를 통해 유지하는 구조이다.

우리나라의 경우에도 「자산유동화법률」에 의거하여 국민임대주택 등에 대해서도 ABS를 활용하여 소요자금을 조달하고, 그 대신에 ABS 발행금리와 국민임대주택 임대료수익간의 역마진에 대하여 정부가 장기적으로 보조해주는 방식을 취하는 방안을 마련하는 것이다. 이를 통해 적어도 조성초기에 정부와 국민주택기금 및 사업주체가 부담하게 될 막대한 자금 부담을 장기에 걸쳐 분산할 수 있고, 경우에 따라서는 점진적으로 규제임대료 수준을 시장임대료 수준으로 상승시킴과 더불어 정부보조금 규모도 줄일 수 있으므로 예산운용상의 탄력성 측면에서도 이점이 있다.

FH 사업을 운영하고자 하는 경우, 기존에 진행되고 있는 도시개발사업 방식을 통한 택지 공급이 이루어 질 경우토지매입부터 공동주택 입주까지 상당한 인‧허가 기간 및 절차가 필요하다. 이러한 인허가 절차에 있어서 도시개발사업을 어렵게 하는 요인을 살펴보면,

첫째, 사전 환경성 평가와 각종 영향평가의 중복문제 이다. FH 사업을 하는데 있어, 사전 환경성 평가는 「도시개발법」에 법률적 근거를 가지고 있으며, 환경부의 평가 및 해당 관할청의 협의를 거치도록 하고 있다. 그러나 사전환경성 평가는 실시계획승인 단계에서 요구하는 환경영향평가의 내용과 일부 중복되며, 개발계획 이후 추진 과정에서 중요한 사업내역이 변경될 경우 이중으로 영향평가를 수행하여 사업비 증가 및 사업기간이 지체되는 등의 영향이 있는 것으로 나타났다.

둘째, 각종 위원회의 자문에 의한 사업승인의 장기화 문제 이다. 계획이 최종 승인되기까지 해당 기초 및 광역지자체의 각종 위원회 자문 또는 승인 절차를 이행하도록 하고 있다. 자문 등의 절차를 거치면서 각 사안 및 의견에 대한검토 및 반영여부가 수반되어야 하기 때문에 협의 절차상 내용이 중복될 소지가 있다. 또한 각 절차별 소요기간이 길어 사업 승인기간이 장기화 될 수 있다. 이는 곧 사업비(토지구입비, 일반관리비, 금융비용 등) 증가를 의미하기 때문에 FH 사업의 성공여부는 사업기간의 단축에 달려있다고 해도 과언이 아니므로 매우 중요한 선결 과제이다.

셋째, 구역 지정 시 용도지역 변경의 어려움이다. FH 사업은 대부분 자연녹지지역이나 생산녹지지역을 도시적 용도로 전환하는 사업이므로 도시관리계획상 용도변경이 수반된다. 구역 지정 시 결정되는 개발계획에는 토지이용계획이 포함되고, 실시계획을 통해 도시관리계획상 용도지역이 변경된다.

예를 들어 구역지정 당시 토지의 용도지역이 생산녹지 지역이나 보전녹지지역인 경우는 자연녹지지역으로 용도지역을 변경한 후 도시개발구역을 지정하는 절차가 요구되는 것이다. 이를 해결하기 위해서는 용도변경 관련부서 협의과정에서 생산녹지일 경우 농림축산식품부, 보존녹지일 경우 환경부와 사전조율을 해야 하기 때문에 많은 시간과 비용이 소요된다.

위에서 살펴본 인허가 절차 문제점을 개선하는 방안은 다음과 같다.

첫째, 사전 환경성 평가와 각종 영향평가의 중복문제 해결은 실시계획 승인단계에서 환경영향평가를 수행하되 수립과정에서 사전 환경성 평가는 본래 법적 취지에 맞게 계획단계에 적합한 수준에서 검토된 평가서를 제출 하도록 하고, 각종 영향평가를 하나로 통합하여 운영함으로써 소요기간을 단축하여야 한다.

둘째, 각종 위원회 자문 및 협의 절차의 중복문제 해소방안은 상위 자치단체의 위원회 자문 시 하위기관의 위원들이 배석하여 일괄적으로 자문 및 협의안을 처리하거나 교통, 도시, 건축 등 위원회를 공동으로 개최하는 방안을 검토하여 절차상의 간소화를 기한다. 또한 각종 ‘의견과 청취’, ‘자문’, ‘심의’의 개념과 한계를 분명히 하여 중복심사가 이루어지지 않도록 해야 하며 이로 인한 인허가 기간 장기화로 금융비용 증가에 따른 사업성 악화 초래를 최소화해야 한다. 이외에 사업기간의 단축을 위하여 관계부처 협의 및 자문 등 추진 절차상의 기간을 구체화하고 업무추진의 투명성을 보장 할 수 있는 금융 혜택이나 공공부문과의 연계를 통한 사업추진 능력을 강화할 필요가 있다.

셋째, 구역지정 시 용도지역 변경 문제 해소는 도시개발구역내 생산녹지나 보존녹지가 존재할 경우 자연녹지로 용도지역을 변경한 후 도시개발구역을 지정하도록 되어 있는 제도를 「국토의계획및이용에관한법률」에서 정하고 있는 녹지지역으로 인정하고, 추후 상세한 용도지역은 실시계획 수립 시 도시관리계획의 변경을 통해 결정하도록 하는 것이 바람직하다.

앞에서 제시한 인허가절차 간소화 방안이 실제로 가능한지에 대한 의문이 생길 수 있다. 행정절차를 줄이는 과정이 현실적으로 쉽지 않기 때문이다. 본 연구는 이에 「산업단지 인허가 절차 간소화를 위한 특례법」의 제정과정에 주목하였다.

기존 복잡한 규제로 산업단지 승인까지 장기간(2~4년)이 소요되어 산업단지가 적기에 공급하지 못하여 생산차질 및 지역경제 활성화가 저해되고 있었으나, 2008년 9월 6일 시행된「산업단지 인허가 절차 간소화를 위한 특례법」을 통해 해소가 된 사례였다.

사례를 구체적으로 살펴보면 첫째, 산업단지 ‘개발지원센터’를 설치하여 관련분야에 대한 검토 및 협의를 원스톱 서비스로 제공하였고, 둘째, 개발계획과 실시계획을 1개의계획으로 통합 수립하여 인허가 기간을 단축시켰다.

셋째, 주민의견청취, 환경·교통·재해·인구영향평가 등에 대한 의견청취를 동시에 시행함으로써 행정절차의 효율성을 증진시켰으며, 각종 협의절차가 동시에 착수하도록 하여 협의기간을 단축 시켰다.

넷째, 각종 위원회의 심의를 통합하였다. 산업단지계획 심의위원회 통합 심의로 기간을 단축시켰는데, 총 7개의심의위원회가 여기에 포함된다. 통합 심의위원회를 살펴보면, 산업입지정책심의위원회, 도시계획위원회, 교통영향 심의위원회, 재해영향평가위원회, 에너지사용계획 관련 심의위원회, 대도시권광역교통위원회, 산지관리위원회가 이에 속한다.

다섯째, 도시기본계획 변경을 의제 처리하고, 15만㎡ 미만의 산업단지 사전환경성검토를 생략하여 다른 법률에 대한 특례를 주었다.

이상으로 살펴본 인허가절차 간소화 방안을 통해 예측되는 주요 개선효과는 2~4년 정도가 소요되는 인허가 기간을 최대 6개월 이내로 단축시킬 수 있으며, 인허가 기간 단축으로 산업단지를 적기 공급하여 기업의 투자 활성화 및 국가의 경쟁력을 제고 시킬 수 있다는 점이다.

FH에도 인허가절차 간소화 방안이 마련되어, 입주 대상인 소외계층에게 빠르고 안정적으로 FH를 제공하여 그들의 삶의 질을 향상시켜야 한다.

우리나라에서 시행중인 개발이익 환수제도는 크게 조세형식, 부담금형식, 기타형식으로 나누어 볼 수 있다.⁹⁾

조세형식의 환수제도 중 부동산 투기억제세, 토지초과이득세, 법인세특별부과세는 폐지되고, 현재는 간주취득세와 양도소득세만이 남아있다.

부담금형식의 환수제도는 수익환수형(개발부담금, 수익자부담금 등)과 시설정비형(학교용지부담금제, 기반시설부담제 등)으로 나눌 수 있다. 기타제도는 공공용지 기부채납, 환지방식의 감보제도, 수용보상 시 개발이익 배제, 선매제 등이 있다.

하지만, 급속한 경제발전과 도시화의 진전으로 많은 개발을 통해 막대한 개발이익이 발생하였으나 제도가 개발속도를 따라가지 못해 토지로부터 발생하는 개발이익의 상당 부분이 세금환수 없이 사유화되었다.

이로 인해 발생되는 불로소득이 사회적으로 환원되지 못하고 소득구조의 불균형과 계층 간 갈등을 초래하였으며 이는 토지문제로 제기되어 사회적 불균형 문제로까지 왜곡되게 되었다.¹⁰⁾

이에 정부는 80년대 후반 토지공급의 제한으로 인한 지가상승과 토지 투기의 만연, 개발이익 사유화 등 토지문제를 능동적으로 대처하기 위해 토지공개념제도를 확대 도 ‧입하였다. 여기에서 개발부담금제는 토지초과이득세제와 함께 개발이익 환수를 위한 제도로 도입되었으나 토지초과 이득세제는 1998년 말 폐지되었다.

개발부담금제도 중 택지개발사업, 공업단지조성사업 등 국가나 지방자치단체의 공공목적을 위한 개발사업에 대해서는 개발부담금을 부과하지 않고 있다.¹¹⁾ 또한 지방자치단체, 정부투자기관, 지방공기업 등 공공기관이 시행하는 택지개발, 공업단지조성사업 등의 사업에는 50%경감 부과 방안이 마련되어 있다.

FH의 조성 대상지는 농업용지를 전용하여 그 사업을 시행할 계획이다. 이 과정에서 도시지역 안에 있는 농지는 별도 농지전용허가 절차 없이 농지를 전용할 수 있지만, 개발 부담금제도에 속한 농지보전부담금은 반드시 납부해야 하도록 규정 되어있다.

FH에 적용되는 농지보전부담금의 경우 영구임대아파트와 생산시설의 마련 등 공익을 위한 사업이 중요 구성부분을 차지하고 있음에 따라 이에 한국토지주택공사나 「지방공기업법」에 따라 설립된 지방공사가 사업을 추진해야 하여, 개발부담금의 부과 제외 및 감면대상에 포함시켜 FH조성사업을 추진하는데 있어 간접적으로 나마 재정적 지원이 이루어질 수 있도록 하여야 한다.