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[ Research Article ]
The International Journal of The Korea Institute of Ecological Architecture and Environment - Vol. 22, No. 2, pp. 69-79
Abbreviation: J. Korea Inst. Ecol. Archit. And Environ.
ISSN: 2288-968X (Print) 2288-9698 (Online)
Print publication date 30 Apr 2022
Received 19 Jan 2022 Revised 11 Apr 2022 Accepted 15 Apr 2022
DOI: https://doi.org/10.12813/kieae.2022.22.2.069

국내외 철도 상부 인공지반 활용 유형 분류 및 특징 : 프랑스, 홍콩, 일본 및 국내의 사례를 중심으로
김영훈*

Application Type and Characteristics of Artificial Land above Railway in Domestic and Foreign : Focused on the Case in France, Hong Kong, Japan and S. Korea
Young-Hoon Kim*
*Main Author and Corresponding Authorr, Professor, Dept. of Architectural Engineering, Daejin Univ., South Korea (kymyh@daejin.ac.kr)

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Abstract
Purpose:

This study aims to use it as basic data for future demand for artificial ground development on railroads or roads in domestic and foreign by prioritizing the types of artificial ground utilization and characteristics of each based on complex development cases such as artificial ground utilization on railroads and roads.

Method:

The research method mainly referred to on-site exploration of the case, literature, and websites, and mainly referred to data and contents necessary for this study in previous studies, such as domestic and foreign residential development using three-dimensional development of railroad sites.

Result:

This study analyzes the type classification and characteristics of the development project using artificial ground on the top of the railroad, and provides basic data for future development plans using artificial ground on the top of the railroad. However, in order to utilize artificial ground on the upper part of the railroad, follow-up studies on details such as legal status and planning standards for artificial ground, financing methods, scope of business availability, and business methods are required.


Keywords: Railway, Artificial Land, Classification of Application Type
키워드: 철도 부지, 인공지반, 활용 유형 분류

1. 서론
1.1. 연구의 배경 및 목적

최근 우리나라뿐만 아니라 세계 각지에서 인구의 급격한 도시집중으로 인한 심각한 교통 혼잡은 물론 도시인구를 수용하기 위한 토지, 주택 및 각종 기반시설 부족 등이 꾸준히 도시문제 가운데 하나로 부각되고 있다. 특히 도심지 내의 가용 토지가 한정된 경우 이 같은 경향은 더욱 심각하게 나타나고 있다. 이러한 문제를 해결하기 위해 이전 적지나 유수지 등 도심 내 유휴부지 개발을 비롯하여 도로 상부나 철로 상부 및 인근 부지를 활용한 주거지 및 도시기반시설 등에 대한 복합개발이 대안으로 제시된 바 있으며 외국이나 국내 모두에서 다양한 실험이나 사업이 진행되고 있다.

이 가운데 철도 역사나 철도 부지 등을 활용한 복합개발의 경우, 서울역이나 용산역 등 주로 역세권 개발을 중심으로 다양한 형태의 복합개발이 나타나고 있으나 주로 기존 역사의 증·개축이나 주변 상권과의 복합화 등 철도역 및 철도 주변 지역에 대한 개발이 주를 이루고 있으며 철로 상부에 인공대지를 설치하여 그 상부를 적극적으로 활용하는 복합개발 사례는 상대적으로 그 수효가 많지 않은 실정이다.

인공지반을 활용한 철도 상부 개발은 도시 주거나 기타 도시기반시설을 위한 가용 부지확보는 물론 철도 부지로 인한 지역 간의 단절이나 도시경관 훼손을 해소하기 위한 방법으로도 유용하기 때문에 많은 국가에서 다양한 실험이나 사업이 이루어지고 있다. 도로나 철로 상부에 인공지반 등을 활용한 주거지 및 주거지를 포함한 복합개발은 도심지의 주거지 부족 문제 해결이나 고부가가치 공간 창출을 위해 1970년 초 일본 도쿄의 니시다이 공영주택사업(1969~1972) 이후 홍콩이나 프랑스 등에서 주거지 개발을 포함한 복합개발형태로 다양하게 나타나고 있으며 현재까지도 프랑스의 리브고슈나 홍콩의 로하스 파크 및 일본의 신주쿠 미나미구치(新宿驛南口) 정비사업 등에서 그 모습을 보이고 있다.

우리나라의 경우도 1995년 신정 차량기지 상부에 인공지반을 설치한 후 공공임대주택단지 및 학교 등의 근린생활시설을 건축한 바 있다. 그러나 경제성이나 임대주택으로 입지로 인한 지역 갈등 등의 이유로 한동안 그 모습을 보이지 않고 있다가 박근혜 정부의 행복주택을 통해 다시금 철로 상부 활용 공공임대 주거지 개발이라는 주제가 도심 개발과 공공임대주택의 확보라는 측면에서 사회적 관심이 환기되었으며 그 결과 오류역과 가좌역 등 기존 철도 부지 및 철로 상부를 활용한 행복주택 건설이 추진된 바 있다. 이 같은 흐름에 따라 국토교통부는 2017년 2월에 「도로 공간의 입체개발에 관한 법률」 등에 대한 제정을 시도하는 등 도로나 철로 상부를 복합적이고 입체적으로 활용하기 위한 법체계 정비 등이 박근혜 정부에서 시도되기도 하였다.1) 그럼에도 불구하고 인공대지 조성 비용이나 안전성 문제 및 철로로부터의 소음과 진동에 따른 거주성 문제 및 공공임대주택과 주변 지역과의 사회 경제적 갈등 등으로 인하여 철로 상부 인공대지 활용 주거지 등 개발은 현재 답보 상태에 머물러 있다.

그러나 최근 서울주택도시공사(SH)가 신내IC-중랑IC 사이의 500m 구간 상부에 인공대지를 설치하여 공공임대주택 1000가구를 포함한 주거·업무 복합단지를 건설하는 북부간선도로 콤팩트 시티 사업을 시작하면서 도로 상부 인공대지 활용 복합개발이 다시금 사회적 이슈가 되고 있다. 이에 따라 철로 상부에 대한 인공대지 활용 복합개발 등이 뒤따를 것으로 예상되기 때문에 이에 대한 선제적 연구나 이론적 검토가 진행될 필요가 있다.

이에 본 연구에서는 국내외 각국에서 진행된 철로 상부 인공지반 활용 주거지 등 복합개발 사례를 바탕으로 철로 상부에 대한 인공지반 활용 유형 및 각각에 따른 특징 등을 우선적으로 정리함으로써 향후 철도나 도로 상부의 인공지반 개발 수요에 대한 기초적 자료로 활용하고자 한다. 철로 상부에 대한 복합개발이나 공공임대주택 개발 등 개발 방식 및 사회·경제적 논의나 공간구성 등에 대해서는 추후 연구에서 별도로 진행하기로 한다.

1.2. 연구의 범위 및 방법

본 연구는 철로 상부를 활용한 각 나라의 개발사례를 중심으로 철로 상부 인공지반 활용 유형 및 이에 따른 특징을 분석하는 연구로 그 주요 내용은 다음과 같다.

우선, 국내외 철도 상부 인공지반을 활용한 사례 총 12개를 선정하여 각각에 대한 개요 및 일반적인 특징을 표[Table 2.]를 통해 정리하였다. 사례 가운데 해외의 경우는 1970년대부터 철로 상부 인공대지를 적극적으로 활용하기 시작한 일본이나 프랑스 및 홍콩 등을 중심으로 선정하였으며 미국이나 호주 등 일부 국가에서 나타나는 사례는 필요한 경우 부분적으로 참고하였다. 국내 사례는 신정 차량기지 상부의 양천아파트(1995) 및 오류역 등 행복주택 프로젝트의 사례를 검토하였다.

다음으로, 각 사례에 나타난 인공지반 활용 유형을 철로 상부의 인공지반 활용 정도와 건축물 등 공간구성 패턴에 따라 분석하였다. 전술한 사례를 분석한 결과, 인공지반 활용 유형은 철로와 상부 인공지반의 관계에 한정하여 수평적 개발범위와 수직적 이용 패턴 및 인공지반 상부 활용 등으로 구분하여 각각의 세부 유형을 도출하였으며 이에 대한 특징을 분석하였다.

마지막으로 상기 유형 분류에 따른 특징이나 장단점 등을 분석하였으며 이를 상관 다이어그램으로 정리하였다.

연구방법은 주로 사례에 대한 현지 답사와 선행 연구 및 보고서 등을 참고하였으며 사진 등은 저작권 및 사용권 문제 등으로 인하여 원칙적으로 인용을 제한하였다. 선행 연구는 주로 본 연구자의 철도 부지의 입체복합개발을 활용한 국내외 주거지 개발 사례 연구[1]나 철도 부지 상부 인공지반을 활용한 국내외 복합개발 주거지의 공간구성 특징에 관한 연구 [2] 등 관련 선행 연구와 출장 보고서 및 철로 상부 인공지반 관련 선행 연구 등에서 본 연구에 필요한 자료나 내용을 참고하였다.

1.3. 선행 연구 고찰

철도 상부 인공지반 활용에 대한 선행 연구는 철도 상부에 대한 도시·건축적 활용이라는 측면에서 입체도시계획에 근거한 철도부지 활용에 관한 선행 연구와 박근혜 정부의 행복주택 프로젝트를 전후한 국내외 철로 상부 인공대지 활용 사례 및 계획 수법 등에 대한 선행 연구로 나누어진다. 조승연의 연구[3]에 따르면, 전자의 경우, 박신영, 윤영호, 길경훈 등의 연구를 통해 가용부지확보라는 차원에서의 철도 부지 등을 활용하는 사업 수법이나 입체도시계획 등의 연구가 주를 이루었으며 후자의 경우, 정종대, 윤정중, 백승관 등의 연구를 통해 국내외 철도 부지 상부 인공지반 활용 주거지 개발 사례 및 동선 체계 특징 등이 연구된 바 있다.

그 이후 철도 상부 인공지반 활용 관련 연구는 조승연·김옥연의 공공임대주택 건설을 위한 철도 부지 상부의 인공지반 유지관리 형태에 대한 고찰[3]과 이하림·황세원의 유휴 철도차량기지 주거지 입체복합개발 방향에 관한 연구[4] 등이 있다. 조승연의 연구에서는 일본이나 홍콩 및 프랑스의 인공지반 활용 사례를 통한 인공지반의 성격 및 이에 대한 합리적 운영관리를 위한 제도 도입 방향 등을 제시하였으며 이하림의 연구에서는 주로 신정 차량기지 상부처럼 미사용 차량기지 상부의 인공대지를 활용한 주거지 개발을 중심으로 사회적 물리적 및 환경적인 측면에서 고찰하였다. 또한, 강민이·이재수는 철도와 부동산 개발을 연계한 복합모델 개발이라는 연구[5]에서 홍콩의 철도와 역세권 개발을 연계한 MTRC의 사업모델인 철도와 부동산 결합(R+P) 개발모델을 통한 철로 상부 인공지반 관련 사업추진 체계 등에 대한 사업 방식을 연구한 바 있다.

이처럼 철도 상부 인공지반 활용 개발에 대한 논의나 연구는 입체도시계획이나 국내외 사례연구 및 유지관리 등의 제도적 논의나 사업추진방식 등 다각적으로 나타나고 있으나, 기존 연구가 주로 철도 부지나 상부를 활용한 주거지 개발이라는 측면에 중점을 두고 있었기 때문에 가장 기본적인 검토 사항인 철로 상부 인공지반 활용 유형 분류 및 특징 분석 등에 대한 연구는 상대적으로 간과되거나 축소되고 있다. 본 연구는 기존의 국내외 사례를 통해 철로 상부 인공지반 활용 유형 및 특징을 재정리하여 기존 연구는 물론 향후 관련 연구나 사업에 적용 가능한 기초적 자료를 제공한다는 점에서 차별성이 있다.


2. 철로 상부 활용을 위한 일체적 정비 수법 및 개발 방식 개요
2.1. 일체적 정비 수법과 입체도로제도

철도로 인해 단절된 지역 간의 교류 회복이라는 점 이외에도 철로 상부를 활용하는 근본적인 목적 가운데 하나는 부족한 가용부지의 추가 확보라는 점이며 이를 위해서는 철로 상하부 이용을 위한 법적 제도적 장치가 필요하다. 일반적으로 철도는 국가 소유 대상물로 철도법 등 관련 법에 근거하고 있으며 그 상하부에 대한 지상권 등이 원칙적으로는 국가나 공공의 소유이기 때문에 가장 보수적인 측면에서 보면 철도 상하부는 공공시설 이외의 개발은 원천적으로 제한되고 있다. 물론 역세권 개발 관련법이나 도시재생특별법 등으로 인한 철도역을 포함한 주변 개발에는 어느 정도 법적 융통성이 보장되고 있으나, 철로 상부나 하부만을 대상으로 할 경우에는 별도의 법이나 제도가 필요하다.

철로 상부에 인공지반을 설치하고 그 상부에 건축물 등을 건설하는 경우는 필연적으로 열차의 주행공간을 확보하기 위한 인공 공작물이나 열차를 직간접적으로 지지하는 인공구조물 등의 철도구조물 및 인공지반 등의 토목 부분과 건축의 일체적 수법이 적용되기 때문에 건축 토목 일체 구조물로서의 특징을 보이게 된다[7]. 이에 따라 철로 상하부를 개발 및 활용하기 위해서는 철로 상부 및 하부를 통합적으로 개발할 수 있는 제도적 장치가 필요한데, 이 같은 배경에서 나타난 것이 입체도로제도와 같은 법적 완화장치이다.[Fig. 1.]


Fig. 1. 
Integrated development for architecture/civil engineering and three dimensional road or railway

이 가운데 일본의 입체도로제도는 도로 상하에 도로와 건축물과의 일체적 정비를 가능하게 한 제도로서 1989년 도로법 등을 개정해 도로 일체형 건물을 지을 수 있도록 허용하고 있다[6]. 이 제도를 기반으로 도로법 등에 근거하여 도로의 구역을 상하 방향에 한정하여 도로의 입체적 구역을 정하고 도시계획법 상 지구계획의 중복이용구역과 건물의 건축이 가능한 건축 한계를 정하여 건축기준법에 의한 도로 내의 건축 제한을 완화함으로써 도로 상부 및 하부에 대한 건축행위가 가능하게 되었다[6]. 이는 도로에 대한 입체적 개발을 허용한 것으로 철도 등에 대해서는 해당 국가의 철도 관련법이나 일본의 경우 철도역 구역 등 개발계획에 관한 지도기준 등 별도의 법이나 제도에 제한이 따르기는 하지만 철도 역시 도로와 마찬가지로 입체적 구역 설정이나 중복이용구역 지정 등이 가능할 경우 입체도로제도의 적용이 가능하다.

2.2. 철로 상부 인공지반의 소유권 및 개발 방식 개요

철도건설 및 운영기관이 소유하고 있는 철도 부지와는 달리 철로 상부 인공지반은 그 소유권이나 사업 방식 등에 따라 건축물 일부로서의 대지나 혹은 도시기반시설 같은 공작물 등으로 규정될 수 있다. 우선 일본 같은 경우는 인공지반을 철도건설 및 운영 주체인 교통국 소유의 토지로 간주하고 있으며 모든 토지의 국유화를 실시하고 있는 홍콩의 경우는 철도 상부 인공지반도 국가 소유 국유지 가운데 하나로 규정되고 있다. 우리나라의 경우도 철도 상부나 인공지반 등은 철도법 등에 따라 국가자산이기는 하나 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 현행법상 건축 가능한 대지도 아니고 기반시설이나 공공시설 종류로도 규정되어 있지 않다[3]. 반면 프랑스 같은 경우는 철로 상부의 인공대지를 도시기반시설로 규정함으로써 인공지반을 대지로 간주하기 때문에 철로 상부를 일반 개발사업이나 도시재생사업과 연계하여 개발할 수 있다.

이 같은 철로 상부 인공대지의 소유권은 해당 사업의 사업 방식을 결정짓는 중요한 요소가 된다. 철로 상부 인공대지의 소유권 등이 국가나 국가기관에 귀속되어 있는 경우는 근본적으로 공공 성격이 강한 사업 이외에는 추진하기 어렵기 때문에 공공임대주택이나 공공 관련 도시계획시설에 한정되어 개발되는 경우가 일반적이며 홍콩의 경우처럼 인공대지의 소유권을 양도하거나 프랑스처럼 민간에 매각이 가능한 경우에는 대규모 복합개발이나 민간투자 개발 등이 병행되는 경우가 많다. 우리나라와 일본이 국가 소유의 철로 상부에 공공임대주택이나 공공시설 등을 중심으로 하는 공공주택공급이라는 사업목적을 띠고 있는 반면에 홍콩이나 프랑스 및 미국 등이 주거지를 포함한 대규모 역세권 개발이나 도심재개발 등 복합개발사업이 가능한 것도 이 같은 이유 때문이다[4].

철도 상부 공간에 대한 소유 방식은 일본처럼 주로 공중권이나 구분 소유권을 활용하는 경우와 홍콩이나 프랑스처럼 철로 상부 인공대지의 소유권 및 사업권을 양도받은 공공 기관이 입찰 등을 통하여 개별 사업자에게 부분적으로 권리를 양도하는 경우 등이 있다. 사업 방식은 일본이나 우리나라는 공공주도 개발을 중심으로 이루어지고 있으며 홍콩은 국가 소유의 철로 및 상부에 대한 개발을 홍콩철도유한공사(MTRC) 등이 주도하는 역세권 개발 및 프랑스의 경우처럼 협의정비지구(ZAC)2)를 지정하여 지자체에 자율권을 주고 지자체와 민간주체 간의 협의를 통해 도시재개발의 수립 및 시행을 공공과 민간이 함께 진행하는 방식 등이 있다. 이 경우 일반적으로 민간의 적극적인 사업참여를 유도하기 위해서 미국 허드슨 야드 경우처럼 지구개선 보너스(DIB) 제도를 도입하거나 기타 용적율 이전 및 추가 용적율 확보 혹은 세금 감면 등의 인센티브 제도를 도입하고 있다.

이상에서 철로 상부 인공지반 유형 구분에 앞서 소유권과 이에 따른 개발 방식의 개요를 정리하면 다음 [Table 1.]과 같다.

Table 1. 
Owenership and projec types of the artificial land on the railway
States Ownership of artificial land Rights on to the artificial land Project Partnership Project type
France Main participant Individual End-user Public and private joint Urban redevelopment based on ZAC
Hong Kong States-owned (+MTRC) Public buildings;
State commercial buildings;
MTRC Housings;
Individuals
Public and private joint Railway+Property (R+P) project
long term (99 years) lended
complex development
Japan Japan Transportation Bureau Air Right/partitioned ownership Government driven Public rental housing/public buildings
Korea States-owned (+NRA) Air Right/Public Government driven Public driven rental housing


3. 철로 상부 인공지반 활용 사례 선정 기준 및 개요
3.1. 사례 선정 기준

본 연구에서는 김영훈 등의 철도 부지의 입체복합개발을 활용한 국내외 주거지 개발 사례연구[1], 철도 부지 상부 인공지반을 활용한 국내외 복합개발 주거지의 공간구성 특징에 관한 연구[2] 등 본 연구자의 선행 연구와 앞에서 논한 조승연 등의 연구[3]와 이하림의 연구[4] 등 철로 상부 활용 인공지반을 다루고 있는 선행 연구를 통해 수집된 사례 가운데 철로 상부 인공지반을 활용한 계획만을 선별하였으며 인공지반 등을 활용하지 않은 역세권 개발이나 도시재개발 사업 등의 사례는 제외하였다.

또한, 철로 상부 인공지반 활용 사업이 1970년대 초기부터 본격적으로 시작되고 있는 점에서 시기적으로는 1970년대부터 현재에 이르는 기간을 설정하였으며 1970년부터 2000년에 이르는 기간을 철로 상부 활용 인공지반에 대한 다양한 시도와 실험이 이루어진 초기 단계로 상정하고 그 이후의 단계를 발전 단계로 구분하였다. [Fig. 2.]


Fig. 2. 
Periodical flow of domestic and foreign projects availing artificial land on upper railway

사례 선정 대상 국가는 철로 상부 인공지반 활용계획이 주로 도시인구집중 및 가용토지 부족 등의 문제가 발생했던 지역 가운데 유사한 사례나 계획이 일회성이 아니라 장기간에 걸쳐 다발성으로 나타나고 있는 일본이나 프랑스 및 홍콩 등을 중심으로 해외사례를 선정하였다. 우리나라의 경우도 유사한 기존 사례는 물론 행복주택 등의 유사 프로젝트를 통한 철로 상부 인공지반 활용계획이 진행되고 있기 때문에 분석 대상 사례에 포함하였다.

그 결과 일본은 인공지반 활용계획의 초기 단계인 시무라 차량기지의 니시다이 공공주택개발(1969~1972)과 비교적 최근의 신주쿠 미나미구치 정비계획 및 이케부쿠로 다이야 게이트 프로젝트 등 3가지 사례를 선정하였으며 프랑스의 경우도 인공지반 활용 사례 가운데 초기 사례에 해당하는 몽파르나스 재개발 계획과 최근까지 공사가 진행 중인 리브고슈 프로젝트를 사례로 선정하였다. 홍콩의 사례로는 1970년대 초기부터 현재까지 철도 상부 활용 프로젝트를 가장 활발하게 진행하고 있는 점에서 초기의 카오룽 베이 차량기지(Kowloon Bay Depot, 1972~1982) 사례부터 최근의 로하스 파크 프로젝트(2005~2025) 등을 포함한 5개의 사례를 선정하였다. 우리나라의 경우 초기 사례인 신정 차량기지 상부 양천아파트와 최근의 행복주택 프로젝트 가운데 대표적으로 오류 행복주택 프로젝트를 선정하였다.

이 밖에도 호주 맬버른의 페더레이션 스퀘어(Federation Square)와 미국의 복합개발 프로젝트인 허드슨 야드(Hudson Yard) 등도 차량기지 상부 인공지반을 활용한 개발사례로 볼 수 있으나, 철로 상부 인공지반 활용 면에서는 복합문화공간이나 주거지 포함 복합 개발 등 상기 프랑스의 리브고슈 등과 유사하기 때문에 해당 사업에 대한 설명 등은 생략되거나 필요한 최소한에 그치고 있다.

3.2. 국내외 사례별 철로 상부 인공지반 활용 개요
1) 프랑스

프랑스에 있어서는 도심부의 개발 가용지 확보, 철도부지에 의해 단절된 지역과의 소통 및 편의 증진 그리고 커뮤니티 활성화 등을 위하여 도심 인근의 미이용 및 저활용 상태의 철도부지를 효과적으로 활용한 역세권 개발이나 인공지반을 활용한 복합개발 등이 나타나고 있다. 프랑스의 경우, 이 같은 사업은 공공주거지 개발 등 단일 사업이 아니라 주변의 도시재생, 역세권 개발, 공원조성 사업 등과 연계하여 대규모로 개발하여 지역재생, 도심 활성화 등의 효과를 실현하고 있으며 인공지반을 활용할 경우는 파리개발공사(SEMAPA) 등 제 3섹터형 개발기관들이 인공지반을 정비한 후, 상부의 소유권 및 이용권을 분리하여 인공지반을 포함한 토지를 민간사업자나 공공시설 정비사업자에게 매각하면 토지 구입자가 상부시설을 정비하는 방식을 취하고 있다[3]. 특히 공공이 사업 시행에 관한 모든 권한 보유하고 지자체와 사업자 간의 계약으로 대부분의 사항 결정하기 때문에 협의정비구역(ZAC)사업 발의 초기 단계부터 사업에 방해가 되는 건설사업의 리스크에 대한 유예가 가능하여 장기적인 개발이 가능하다. 또한, 개발이익을 활용하여 공공시설 설치비용의 전체 혹은 부분조달 가능하며 지자체의 권한이 절대적인 것도 사업추진 상 장점이 될 수 있다. 공공 혹은 민간 등 사업시행자를 자유롭게 선택할 수 있으며 과정이 투명하게 공개되는 것도 장점 가운데 하나이나 각종 조사 및 연구와 경쟁 입찰에 따른 시행 기간의 장기화 등의 문제가 발생할 수 있다.

사례 가운데 하나인 1990년대 완공된 프랑스 파리 몽파르나스 역의 개발사례(1985~1990)는 프랑스 역세권 개발의 전형적인 형태로 기존 역을 확장하면서 약 8ha의 대지에 대한 전면적인 재개발을 통해 역사 양측 면에 고층아파트와 그사이에 인공지반을 조성하여 업무, 상업, 문화시설은 물론 주거시설 및 대규모 공중정원에 이르기까지 전면적인 입체개발방식의 재개발 사례로 볼 수 있다. 해당 사업은 프랑스 국유철도(SNCF)와 파리시 등의 공공주체와 민간개발업자가 협동으로 개발하였으며 총 2단계에 걸쳐 약 10억 달러의 개발비용이 투자되었다. 1단계 개발에서 프랑스 국유철도(SNCF)는 역사 상부 개발권을 파리시에 이양했으며 파리시는 재정 부족으로 개발권을 민간 개발업자에게 분양하였다. 2단계 개발에서 파리시는 승강장 및 궤도 복개 상부에 역세권 개발을 위해 도시공원을 설치한다는 조건 하에 승강장 건설 및 복개자금을 부담했으며 프랑스 국유철도 소유 구역 내의 상점은 임대형식으로 민간이 운영하고 수익의 일정률을 임대료로 지불하고 있다.

리브 고슈 프로젝트는 프랑스 수도 파리의 주거 및 업무시설의 부족을 해결하기 위해 파리 중심에서 가깝고 외곽 순환도로와 연결이 양호하며 센느강을 따라 철로 변에 방치된 산업시설이 많아 개발 잠재력이 높은 파리 제13구역을 대상으로 진행한 도시재생사업으로 폭100m, 길이 3㎞, 면적 약 200만㎡의 인공대지로 연결하여 약 2700호의 주거(30%), 업무 및 상업(35%), 교육(10%) 및 도로와 녹지(25%) 등으로 구성되어 있다. 1985년 시작해 2025년 완공 예정인 장기 계획으로 1991년부터 파리개발공사(SEMAPA)가 사업시행자로서 계획수립과 철도 선로 축소, 일부 선로 부분에 대한 복개 및 인공지반 건설을 통한 기반조성 및 토지매매를 수행하고 있으며 상부시설 정비는 개별 민간사업자가 수행하고 있다[3].

2) 홍콩

홍콩은 최근 높은 인구밀도를 고려하여 고층 개발을 적극적으로 추진하는 경향에 있으며 주택 공급을 위한 가용부지의 확보 차원에서 철도 부지 상부에 대한 복합개발을 활용하고 있다.

홍콩의 철로 부지 개발사업은 민간자본에 의한 대중교통 정비를 위하여 설립된 홍콩철도유한공사(MTRC)3)의 주도 하에 이루어지고 있다. 홍콩 정부는 홍콩철도 유한공사에 미이용 국유지를 철도 용지 등으로 무상 제공하고 철도 상부의 부동산 개발 및 운영 등을 허용하였으며 홍콩철도 유한공사는 철도 활용 수익성 부동산 개발(Rail+Property;RP)을 위해 철도차량기지 상부에 인공지반을 건설하여 민간사업자 공모방식으로 주택 및 상업시설을 정비하고 있다. 특히 홍콩의 경우는 철도 부지로 인하여 단절된 곳을 개발부지로 선정하여 인공지반을 조성하고, 주거·상업·업무 등이 복합된 초고층 건물을 건설함으로써 도시적인 측면에서도 많은 기여를 하고 있다. 주택은 50년간 토지 임대부 주택 분양 방식으로 입주민에게 제공되며 인공지반과 더불어 주변 지역에 완벽한 보행 접근이 가능하도록 한 대중교통 중심형 개발 (TOD) 방식으로 단절된 지역을 복원하여 도심 기능을 제고시키고 있다.

사례 가운데 하나인 카오룽 베이 차량기지(Kowloon Bay Depot) 개발사업은 쿤통선(Kwun Tong Line)의 차량기지 상부를 활용하여 1979년 건설되었으며 홍콩철도 유한공사 최초의 차량기지 상부 시설물 개발사업이다. 2~3년간의 개발계획수립 후 정부로부터 사업대상지에 대한 개발 권한을 부여받아 개발자 및 투자자가 선정되었으며 주거를 포함한 각종 복합용도 시설이 개발되었다. 이 사업은 약 10ha(200m×470m)의 인공대지 상부에 총 4,922세대의 아파트와 중학교, 테니스장, 수영장, 극장 등의 편의시설이 위치하고 있으며 소음이나 진동을 고려하여 아파트 저층부에 쇼핑물과 주차장을 설치한 것이 특징이다. 추엔 완 역(Tsuen Wan Depot) 상부 개발사업이나 차이완 차량기지(Chai Wan Depot) 개발사업 및 타이와이 차량기지(Tai Wai Depot) 등 일련의 사업도 카오룽 베이 차량기지 개발사업과 마찬가지로 차량기지 상부의 인공지반을 활용한 주거지 중심의 개발계획으로, 사업은 홍콩철도 유한회사의 주도로 이루어졌다. 청 콴 오 차량기지를 활용한 주거지 개발사업(LOHAS park, 2005~2025)은 원래 쓰레기 매립지였던 곳에 홍콩철도공사(MTR)가 1997년 전철을 연장하는 계획을 세우면서부터 개발계획이 진행되었으며 철도 차량기지와 쓰레기 매립지를 활용해 로하스 파크라는 명칭의 대규모 고급 주상복합단지를 조성하고 있다. 총 개발 면적은 32.68ha이며 1구역에는 쓰레기 매립지에 조성하고 2구역에는 철도 차량 기지 상부 인공대지에 조성하는 구역별 사업을 진행하였다. 개발계획이나 시행 등은 앞의 경우와 마찬가지로 홍콩철도유한회사(MTRCL)가 주도하였으며, 46~59층 50개 동에 총 58,000명 수용 가능한 21,500세대로 구성되어 있는 홍콩 최대 주거지이자 학교, 유치원, 수영장, 상가, 노인요양시설, 거주민 클럽하우스 등이 결합된 고급 주거지를 표방하고 있다.

홍콩의 경우는 부지 매입이나 개발 및 시행 등 모든 과정에 홍콩철도 유한회사가 주도적으로 개입함으로써 사업의 일관성을 확보하고 있으며, 특히 차량기지 건설 당시부터 기지 상부의 개발을 미리 고려하여 높은 하중을 견딜 수 있도록 차량기지를 건설하기 때문에 철도 운행 등으로 인한 공사 지연이나 이에 따른 사업비용 상승 및 구조적 안전성 문제 등이 사전에 방지 가능하다. 또한, 차량기지 상부는 주로 주거지나 주상복합으로 개발되고 있으며 주거지의 질이 주택보급 중심의 초기 계획에서 점차 고급형 명품 주거개발로 전이되고 있는 것도 특징 가운데 하나이다.4)

3) 일본

일본의 경우, 1970년대부터 버블 경제 시대의 도래와 함께 수도권 인구집중과 이에 따른 도심의 가용대지의 부족 등을 해결하기 위한 공공임대주택 중심의 철로 상부 인공지반 활용 주거지 개발의 사례가 나타나고 있으며 이를 위한 입체도로법 등을 적극적으로 도입함으로써 도로나 철로 상부에 대한 적극적인 개발 가능성을 제시한 바 있다. 그러나 1973년 실질 주택보급률이 100%를 넘고 주택 공급 방향도 주거지 부족 물량 공급보다는 기성 시가지 정비로 전환되면서 철도 부지나 상부를 활용한 공공 임대주택공급은 거의 이루어지지 않는 등 정체기를 보이다가 최근에는 공공임대주택 중심의 개발 방식보다는 철도역사나 역세권 등을 중심으로 도시재생적 측면에서의 철로 상부 개발이 주를 이루고 있다[3].

사례 가운데 하나인 니시다이 도영(都營)주택단지는 시무라 차량기지의 상부에 35,568㎡의 인공지반을 설치하고 도영 주택 3개 동과 공사 주택 1개 동 등 총 4개 동을 건축한 것으로 1969년부터 시작하여 1972년에 완공되었다.5) 사업 방식은 공공 주도개발 방식이며 도(都) 교통국 소유의 차량기지 상부를 도(都)주택국, 도 (都)주택 공급공사 등이 구분지상권에 상당하는 비용을 교통국에 지불하고 사용료 산정은 인공지반면적을 건축면적으로 가정하여 건폐율로 역산하는 방식을 채택하고 있다.

일본의 철도차량기지의 주거지 개발사례는 시무라 차량기지의 니시다이 주택단지 이후 도쿄 타치카와시(立川市)의 타마 모노레일(多摩都市モノレール) 차량기지 상부에 건설된 400호 규모의 공영 주택 이외에는 그 모습을 보기 힘들다. 최근에는 오히려 인공지반 상부에 교통센터 등을 설치한 신주쿠(新宿)역 미나미구치 재정비사업이나 오챠노미즈(御茶ノ水駅) 역 등의 선로 상부에 인공지반을 설치하고 터미널이나 보행 공간 등을 설치하는 복합적 개발 및 이케부쿠로 다이야 게이트처럼 인공지반을 활용한 보행연결체계 개선과 지상권을 활용한 업무시설 건설 등 주거지보다는 공공시설이나 도시기반시설 정비 차원의 철로 상부 활용계획이 주요 특징으로 나타나고 있다. 이는 철로 상부의 인공지반 활용이 단순한 주거 문제 해결에서 벗어나 도시적 차원의 공공성을 확보할 수 있는 공적 개념의 복합개발을 지향하고 있음을 시사하고 있다.

4) 국내

우리나라의 경우, 철도차량기지 상부 인공지반을 활용한 주거지 개발사업은 1990년부터 1995년에 걸쳐 완공된 신정 차량기지 상부 양천아파트에서 시작하고 있다. 이 사업은 서울시가 차량기지 토지이용의 효율을 극대화하기 위하여 추진하였으며, 일본의 시무라 차량기지의 니시다이 주택단지와 마찬가지로 차량기지의 상부를 아파트 부지로 활용하여 도심 내에 부족한 공공주택 공급을 확대하는 동시에 특히 저소득층을 위한 임대아파트의 증대를 목적으로 개발하였다. 전체 사업은 2단계에 걸쳐 이루어졌으며 1단계는 26,000평에 이르는 임대아파트 건설용 인공지반을 건설하였고 2단계에서는 4,200평의 학교 건립용 인공지반을 건설하였다. 임대아파트는 총 16개 동 2,998세대이며 학교는 30학급 규모이다. 사업 방식은 서울시와 서울도시공사(SH) 등이 중심이 된 공공주도 형식이며 차량기지 상부에 대해서는 서울 지하철공사가 소유권을 지니고 상부 아파트는 임대하는 형식으로 진행되었다.

그 이후 철로 상부 인공지반 활용 사업은 용산역 등 역세권 복합개발사업 등에 밀려 한동안 그 모습을 보이지 않다가 박근혜 정부에서 건설된 오류역 등 행복주택(2014~2018)을 통해 사회적 관심이 환기되었다. 오류 행복주택은 오류동역 일대의 공공 유휴부지에 인공지반을 조성하여 단절된 지역을 연결하고, 주거 취약계층을 대상으로 주택을 임대하는 건설사업의 시범사업으로 행복주택 890세대, 복합커뮤니티 1개 동, 인공지반 상부 공원 및 철도광장을 조성하였다. 사업 방식은 국토교통부와 토지주택공사(LH)를 중심으로 하는 공공주도 형식이며 현행법상 제약으로 인해 공공성이 강한 테마형 임대주택을 중심으로 사업이 진행되었다. 행복주택 프로젝트는 철로 상부 인공대지를 활용하여 지역 간의 단절 회복이나 공공성이 강한 주민 광장 등을 제공하고 있으나 주거지가 철로 상부가 아닌 측면 철로 부지에 위치하는 등 기존의 신정 차량기지 양천아파트와 같이 철로 상부에 대한 전면적 활용보다는 철도 유휴부지를 활용한 주거지 개발의 측면이 강하게 나타나고 있다. 이는 행복주택이 대부분 전철 통과 지역 상부에 지어지기 때문에 철로 상부 인공대지에 대한 구조적 안전성이나 소음 및 진동 등에 대한 검증이 필요하다는 사실을 시사하고 있다.

우리나라의 경우 철로 상부 인공지반 활용 개발사업은 초기의 일본이나 홍콩과 마찬가지로 주거지 개발에 집중되고 있는 경향을 보이고 있다. 개정된 도로법이나 입체도로 개발구역 제도 제안 등으로 인하여 도로나 철로 상부에 대한 입체적 개발을 가능하게 되었기 때문에 향후 철로 상부 등을 활용한 유사 계획이 뒤를 이을 것으로 예측되고 있으나, 본격적인 철로 상부 활용을 위해서는 기본적으로 국유재산인 철도시설에 대한 지상권이나 소유권 문제 등 법적 논쟁 해결과 안전성 등의 공학적 검증 등이 필요한 상황이다. 또한 공공소유의 인공지반 및 유휴부지라는 성격상 임대아파트 등 공공성이 강조되는 개발에 국한되고 있는 문제 및 이로 인한 민간의 사업참여가 제한되는 등의 문제도 해결할 필요가 있다.

이상에서 기술한 각 사례에 대한 기본적인 정보 및 개요는 [Table 2.]에 정리하였으며 시기별 흐름은 앞의 [Fig. 2.]로 정리하였다.

Table 2. 
The Major Projects by country availing artificial land on the railway
Places Project type Period Area General Discription
F
R
A
N
C
E
Montparnasse Public (SNCF, Paris)
+Private
1985~1990 8 ha - Typical type of development for station district in France
- Concrete slab (55,000㎡) covered on 24 railways and 13 flatform
- Offices (70,000㎡), Commercial (15,000㎡) Park and Square (30,000㎡), Parking (700 cars) on the artificial land and Montparnasse tower
Rive Gauche
(Paris 13District)
Public (SEMAPA, etc.) +Private 1992~2025 30 ha - Integration of seperated area by railways using artificial land.
- Artificial land (W;100m, L;3㎞, total area; about 2,000,000㎡)
- Dwellings (30%), Office and Commercial (35%), Education (10%)
H
O
N
G
K
O
N
G
Kowloon Bay Depot MTRC+Private 1972~1982 about 10 ha - The first project for housing on to upper side of railways of MTRC
- Artificial land; about 10ha (200m×470m)
- Housings;41buildings/4,922 households
- Others;Middle school, tennis court, etc.
Tsuen Wan Depot MTRC+Private 1979~1981 5.5 ha - The first case of lending public site to civil development
- 17 buildings below 30 floors (4000 household)
- Guard 24 hours, Garden, Playground, Car Park, Tennis Court, etc.
- Columns of apartments tune to 21 columns of depot (-Saving construction cost)
Chai Wan Depot MTRC+Private 1977~1982 15 ha - Housings; 48 buildings (6,504 household) (on the artificial land; 17buildings on piloti)
- Size;middle and small size (45-96㎡)
- 1,2foor; shopping center and commercial
- Shopping Mall, 2 Kindergardens, parkin tower
Tai Wai Depot MTRC+Private 2006~2011 313,955㎡ - Aiming to high class apartment
- 12 buildings/50 floors on to artificial ground (4,264 household) total area;313,955㎡, average unit area 73.6㎡
- Luxury additional facilities; club house, outdoor swimming pool, middle/ high school
LOHAS Park Station MTRC+Private 2005~2025 34.8 ha - Development from landfill to Housing Complex 1st district; building on the landfill 2nd district; building od the artificial land
- The largest project; 50 buildings with over 60 floors (21,500 household)
J
A
P
A
N
Nishidai public housing
(Shimura Depot)
Tokyo Housing
Cooperation
1969~1972 3.6 ha - To secure building site for public housings
- Aim to advancement of practical use of land
- Public housing (22,189㎡), school (9,839㎡), dthers (3,540㎡) 0n the artificial land (35,568㎡)
- 4 buildings(14floors), 1,502 households
Daiya Gate Ikebukuro Seibu Group 2015~2019 5,530㎡ - To secure for exclusive offices and hotel and pedestrian passage using artificial land
- 1-3F; commercial, 4-20F; Offices/ -3-4F; base-isolated floor
- V shaped column (H;99.98m)
Shinjuku Minami guchi Higashi Nihon Passenger Railway
(with Tokyo National Road Office)
2006~2018 1.4 ha - Align of Free pedestrian passage (East-West) and maintenance for public square
- Replacement for Shinjuku Gyosen bridge
- Artificial land cover 16 railway/8 flatform
- Traffic center(7F) and pedestrian squares
K
O
R
E
A
Shinjeong Public Apartment Seoul Housing
Cooperation (SH)
1990~1995 99,660㎡ - To maximize the land-use effiency of depot
- 1 step; artificial land for housing (85,800㎡)
- 2 step; artificial land for school (13,860㎡)
- 16buildings (15floors) Public rented apartment
- School;30classes (10.337㎡)
Oryu Happiness Housing Korea Land & Housing
Cooperation (LH)
2014~2018 4,070㎡ - Public plan for separated area by railways using artificial land and providing happiness housing
- Cultural park and square on artificial land
- Housing place beside of railway for safe.


4. 철로 상부 인공지반 활용 유형 분류 및 특징
4.1. 철로 상부 인공지반 활용 유형 분류 기준 및 유형

일반적으로 철도 상하부와 건축물과의 일체적 정비 및 개발 유형은 건축물의 상부나 중간 등 상부 건축물 등과 결합하는 형식이나 반대로 철로 상하부에 지면이나 인공지반을 활용하여 상부의 건축물과 결합하는 형식으로 나누어진다[7]. [Fig. 3., above] 이 가운데 건축물 상부나 내부와 철로가 결합되는 유형은 주로 모노레일이나 트램 등과 같은 공중철도에서 자주 보이는 형식이며 지상 철도의 경우 그 적용 예를 찾아보기 힘들다. 또한, 공중에 설치된 철도이므로 지역 간의 단절 정도도 심하지 않고 입체도로제도 등이 적용되기 때문에 별도의 인공지반을 설치하지 않고도 기존 건물 등과 일체적 개발이 가능하다. 따라서 공중철도의 경우는 철로 상부 인공지반 활용 개발계획 다루는 본 연구에서 제외된다.


Fig. 3. 
upper; General Type of integrated development[7], bottom, utilization pattern of artificial land on railways

지상 철도의 경우, 기존의 철도역 등과 결합하여 복합적으로 개발되는 이른바 역세권 개발이나 도시재개발 등의 경우와 철도역 등과 관계없이 차량기지나 선로 상부에 인공지반을 설치하여 개발하는 경우로 나누어질 수 있다. 역세권 개발이나 도시재개발 사업은 철로 상부에 대한 단순 개발과는 그 성격이나 개발 방식, 사업 주체 및 규모 등이 상이한 관계로 이 두 가지를 단순하게 병합하여 살펴보기에는 문제가 있으나, 본 연구가 기본적으로는 철로 상부 인공지반 활용한 개발계획을 살펴보는 것이기 때문에 철로 상부에 인공지반을 활용한 사례는 모두 유형 분류의 대상에 포함하였다.

또한, 철로 상부를 활용하는 유형은 기존 선로 상부에 대한 수평적 개발 범위나 기존 선로와 인공지반과의 수직적 이용 패턴 및 철로 상부 인공대지에 대한 공간활용 방법 등 건축계획적 측면을 중심으로 분류하였으며[Fig. 3., below] 인공지반의 비용이나 구조적 안전 등의 공학적·기술적인 문제는 논외로 하였다.

이에 따라, 철도 상부 인공지반 활용 유형은 수평적 개발범위에 따른 유형, 수직 이용 패턴에 따른 유형 및 인공지반 상부 활용 목적에 따른 분류로 나눌 수 있으며, 각각에 대한 설명은 다음과 같다.

우선, 수평적 개발범위에 따른 유형 분류는 기존 선로의 전체 혹은 부분 및 그것과 인접한 철도 부지까지 포함한 수평적 개발범위를 파악하기 위한 유형 분류로서, 그 정도에 따라 철로 상부 완전활용형, 철로 상부 부분 활용형 및 철도 상부 인공대지와 인접 대지 연계형 등으로 구분할 수 있다. 철로 상부 완전활용형은 기존 선로 부분을 모두 사용하여 인공지반을 계획하는 유형으로 상대적으로 넓은 면적의 인공지반 건설이 가능하기 때문에 가장 자주 이용되는 유형으로 볼 수 있다. 철로 상부 부분 활용형은 부분적으로 필요한 시설을 위한 인공대지만을 취득하기 위하여 기존 선로의 일부분을 활용하는 유형으로 볼 수 있다. 철도 상부 인공대지와 인접 대지 연계형은 철로 상부와 인접 철도 부지를 복합적으로 활용하는 유형이며, 철도 부지와의 연계를 통한 소극적 개발 유형과 철도 근처 가용대지와 결합한 적극적 개발 유형으로 나눌 수 있다. 철도 부지 관련 개발 가용면적을 최대화할 수 있는 장점 등으로 인해 대규모 개발사업 등에서 자주 나타나는 유형으로 볼 수 있다.

다음으로, 철도 상부 인공지반 수직 이용 패턴에 따른 유형 분류는 철로 상부에 인공지반에 대한 수직 이용 패턴은 철로 상부에 인공지반만을 설치하는 경우와 기존 철로 및 그 하부까지를 수직적 혹은 입체적으로 활용하는 경우로 나누어 볼 수 있다. 철로 상부에 인공지반만을 설치하는 경우는 특정 시설이나 건축물 등을 구축하기 위해 단층 인공지반을 설치하는 것으로, 인공지반만을 단층으로 설치하는 단층 인공지반 활용형과 인공지반 자체를 2~3개 층의 복수 층으로 설치하는 복층 인공지반 활용형으로 구분된다. 복층 인공지반 활용은 주로 기존 철도 관련 공간이 별도로 필요한 경우나 혹은 주차장 및 쇼핑센터 등 인공지반 상부 개발형태에 따른 필요공간을 별도로 추가함으로써 소음 및 진동 등으로부터 거주성을 확보하기 위해 저층부를 활용하는 경우 등에 나타나고 있다. 기존 철도 및 하부까지를 수직적 혹은 입체적으로 활용하는 경우는 주로 지하철이나 복합 철도 등 대중교통과의 연계를 위한 경우가 대부분이며 인공지반 상부와 기존철도 등이 입체적으로 연계되는 형식이기 때문에 이를 인공지반 입체적 활용형으로 구분할 수 있다.

마지막으로 철도 상부 인공지반 공간활용 목적에 따른 분류는 철로 상부 인공지반 설치로 인해 취득된 상부 공간을 활용하는 유형에 따른 분류로, 주로 주거지 개발 등 건축적 활용이나 철도로 인해 단절된 지역을 연결하는 공공보행통로나 공원 등의 도시계획시설로서의 활용 및 이 두 가지의 복합적 형태로 나타나고 있으며 이들을 각각 건축적 활용형, 도시기반시설 활용형 및 복합형으로 나눌 수 있다. 건축적 활용 유형은 그 구성 내용에 따라 주거지 개발이나 오피스 및 교통센터 등의 개별 용도 공간 활용 유형으로 나눌 수 있으며 복합형은 건축적 활용과 도시기반시설로서의 활용 등이 연계되어 나타나는 유형으로 볼 수 있다. [Fig. 4.]


Fig. 4. 
Typical classification of using the artificial land on the railways

4.2. 사례를 통한 철도 상부 인공지반 활용 유형별 특징 분석
1) 인공지반의 수평 이용 범위에 따른 유형별 특징

철로 상부 인공지반의 수평적 이용 범위는 기존 선로를 모두 이용하는 유형이 대부분이며, 주로 주거단지 등의 가용부지 확보를 위한 면적만큼을 복개하는 방법을 사용하고 있다. 카오룽 베이 차량기지 상부 주거단지 등 홍콩의 주거지 개발사례나 우리나라 신정 차량기지 상부 양천아파트 등 주로 주거지 개발 등 특정 목적을 지닌 개발사업에서 주로 나타나고 있다.

철로 상부 부분 활용형은 부분적으로 필요한 시설을 위한 인공대지만을 취득하기 위하여 기존 선로의 일부분을 활용하는 유형으로 시무라 차량기지 상부를 이용한 니시다이 단지처럼 기존의 15개의 선로 가운데 5개의 선로 상부만을 활용하여 주거지 4개 동을 건설하는 경우 등이 이에 속한다. 이 같은 유형은 지역 단절 등의 연결보다는 필요한 주거 공급량에 따라 필요한 가용면적을 확보하기 위한 경우에 채택될 수 있는 형식으로 볼 수 있다. 또는 양천아파트처럼 주거단지에 필요한 초등학교 등을 별도로 건설하기 위해 기존 선로의 일부분에 인공대지를 설치하는 경우도 나타나고 있으나 사례 전체적으로 볼 때는 그 활용 정도가 미미한 편이다.

철도 상부 인공대지와 철도 내 유휴부지 연계형은 철로 상부 인공대지와 인접 철도부지를 복합적으로 활용하는 유형이며, 그 가운데 철로 상부 인공대지와 근처의 철도 소유 부지를 활용하는 소극적 개발 유형은 철도 부지 내 유휴부지에 주거를 건설하고 인공대지 상에는 공원이나 체육시설 등을 설치하여 연계하는 오류 행복주택이나 가좌 행복주택 등 일련의 행복주택 프로젝트의 경우가 이에 해당한다. 이 경우 인공지반 상부의 활용은 주거지가 아닌 지역 단절 연계형 광장이나 소규모 공공시설 등으로 활용된다. 기타 시무라 차량기지 내 유휴부지에 교통국 전용 기숙사 등을 건축하는 경우도 이에 속하는 것으로 볼 수 있으나 사례 전체적으로 볼 때 해외사례에서는 거의 나타나지 않고 있다. 일반적으로 철로 상부 인공대지와 근처의 철도 부지는 모두 철도공사 등 공공자산인 관계로 공적 성격이 강한 공공임대주택단지 개발 등에 공적 목적 개발사업에 한정적으로 나타나고 있으며 통과역처럼 철로로부터의 소음이나 진동 등의 문제로 인하여 인공지반 상부에 건축물을 건설하기 어려운 경우에 고려할 수 있는 유형이라 할 수 있다.

반면에 철로 상부 인공지반과 철도역이나 철로 근처의 유휴부지를 연계하여 개발하는 적극적 방식은 철도 부지 관련 개발 가용면적을 최대화할 수 있는 장점 등으로 인해 대규모 역세권 개발이나 도시재개발 사업 등에서 자주 나타나고 있다. 초기 사례 가운데 환승과 대중교통을 연계하면서 주변 지역과의 일체적 개발을 시도한 몽파르나스 계획이나 리브고슈 등의 역세권 개발에 인공지반이 적극적으로 활용되고 있으며 철도역 상부 인공지반과 주변 쓰레기 매립장을 연계하는 개발하는 홍콩의 로하스 파크 및 최근의 허드슨 야드 프로젝트 등 대규모 복합개발 사례에서 자주 나타나고 있다.

2) 인공지반 수직 이용 패턴에 따른 유형별 특징

인공지반 수직 이용 유형을 살펴보면 주거지나 공공시설 및 공원 등의 건축물이나 도시계획시설을 건설하는 경우는 일반적으로 단층의 철로 상부 인공지반을 사용하고 있으며 주거지 개발의 경우 초기 유형인 니시다이 공영주택 등에서 그 예를 찾아볼 수 있다. 이 같은 유형은 철로 상부 인공지반 위에 전이층이나 완충공간 없이 주거의 1층 부분이 위치하기 때문에 철로로부터의 진동이나 소음 등에 대비한 조치가 필요하며 지진 등을 대비한 면진 설계 등이 요구되나, 주택 공급이라는 물량 확보 차원에서 가장 경제적으로 인공지반 상부 공간을 활용할 수 있는 유형으로 볼 수 있다.

인공지반 자체를 2, 3개 층으로 하는 복층형은 기존 철도 관련 공간이나 전이 공간 등으로 활용되는 경우가 나타나고 있다. 특히 주거단지의 경우 철로로부터의 진동이나 소음을 줄이기 위하여 복층 부분이나 저층에 주차장이나 쇼핑센터 등 비주거 시설을 설치하는 경우가 자주 나타나는데 카오룽 베이나 추엔 완 역 주거지 개발사례 등 홍콩의 주거지 개발의 대부분의 경우가 이에 속한다. 특히 인공지반 활용 주거지 개발의 경우, 철로로부터의 소음이나 진동에 따른 거주성 저하 등의 문제가 나타날 수 있기 때문에 철로로부터의 소음이나 진동을 방지하기 위해서 카오룽 베이 주거지 개발의 경우처럼 인공지반 부분을 복층으로 하여 주차장이나 쇼핑몰 등 소음 및 진동에 비교적 자유로운 시설 및 공간을 설치하거나 혹은 추엔 완 역 주거지 개발처럼 지상 부분을 필로티 처리하여 거주성을 높이는 방법 등을 참고할 필요가 있다.

인공지반 입체적 활용형은 인공지반만이 아니라 그 하부의 철도 공간을 입체적 및 복합적으로 활용하는 유형으로 몽파르나스의 경우처럼 TGV 등 24개의 선로와 13개 플랫폼이 결합된 선로 상부를 인공지반 및 그 하부 4~5개 층을 입체적으로 연계하거나 신주쿠 미나미구치 정비사업처럼 인공지반 하부의 운행 중인 선로 및 역사와 플랫폼을 수직적으로 연결하는 유형 등이 있다. 기존 철로 및 그 하부까지를 수직적 혹은 입체적으로 활용하는 경우는 주로 지하철이나 복합 철도 등의 대중교통과의 연계를 위한 경우가 대부분이며 인공지반 상부와 기존 철도 등이 입체적으로 연계되는 형식이기 때문에 일반적으로는 역세권 개발이나 도시재개발 및 도시재생사업 등에서 자주 나타나고 있으며 그 개발 규모 또한 대규모인 점이 특징이라 할 수 있다.

3) 인공지반 상부 공간활용에 따른 유형별 특징

철로 상부 인공지반을 설치하는 이유는 크게 건축물 등을 위한 가용토지 확보와 철도로 인해 단절된 지역 간의 연결 및 도시공원 등 필요한 도시기반시설의 확충 등이 주요 목적으로 볼 수 있으며 이에 따라 인공지반 상부 공간활용에 따른 유형이 정해지고 있다.

이 가운데 각국의 인공지반 활용 초기 사례는 주로 주거지 부족에 따른 주거 물량 확보에 집중되고 있다. 니시다이 공영 주택이나 카오룽 베이 주거지 개발 등 홍콩의 대부분의 주거지 개발사업 및 우리나라의 신정 차량기지 상부 양천아파트 등 당시 도심지 내 주거 문제에 직면하고 있던 나라의 사례가 대부분 이 유형에 속한다. 이 사례들은 일본처럼 버블 경제로 인한 도시의 인구집중에 따른 주거지 부족 문제 해결이나 인구밀도 대비 가용 주거 면적이 절대적으로 부족한 홍콩의 경우처럼 우선적으로 주거 물량 확보에 중점을 두고 있던 사회적 상황을 반영한 유형으로 볼 수 있다. 일반적으로 특히 철로 상부 및 철도 부지를 이용한 인공지반 사례는 주로 인구가 집중되어 있는 도심 내에 위치하고 있기때문에 주거지 개발은 거의 모든 사례에서 부분적으로 포함되고 있다. 초기 사례 가운데 하나인 몽파르나스의 경우에도 인공대지 주변에 고층 주거지를 포함한 복합시설이 계획되어 있으며 최근까지 공사 중인 리브고슈나 허드슨 야드 개발계획 등에도 복합건축물 내에 주거지를 포함하고 있다.

주거지가 아닌 단일 건축물을 건설하기 위한 인공지반 활용 사례도 부분적으로 나타나고 있다. 세이부 선로 상부에 인공지반을 활용하여 세이부 철도 본사의 오피스 건축물 및 보행 통로 등을 동시에 개발한 이케부쿠로 다이야 게이트 등이 그 사례가 될 수 있다. 혹은 신주쿠 미나미구치 정비사업처럼 인공지반 상부에 도시공원 이외에 건축물로서는 유일하게 교통센터를 건축하는 경우도 이에 해당한다고 볼 수 있다.

인공지반 상부를 주거자 전용이나 개별 건축물 이외의 도시기반시설 용도로 개발하는 유형은 주로 단절된 지역 연계 및 보행자 편의 및 도시공원 조성 등으로 활용하는 경우에 나타나고 있으며 교통 체증이나 이에 따른 안전 문제 및 도시 내 공원 부족 등을 해결하기 위한 신주쿠 미나미구치 정비사업 등에서 그 사례를 찾아볼 수 있다. 혹은 철도 부지에 건설된 주거지와 연계되는 인공대지 상부에 도시공원과 연결통로 등을 계획한 오류 행복주택의 경우도 이 유형에 속한다고 볼 수 있다.

인공대지 상부를 복합용도로 개발하는 유형은 상기의 두 가지 유형을 복합한 것으로 몽파르나스나 리브고슈 및 허드슨 야드 등 대규모 개발사업에서 나타나는 대표적 유형이라 할 수 있다. 이 사례들은 대부분 주거지를 포함한 오피스 및 문화시설이나 도시공원 혹은 보행 통로 등이 복합적으로 구성되는 유형이 나타나고 있다. 또한, 신주쿠 미나미구치 정비사업과 같이 주거지는 포함되지 않으나 버스 터미널 등으로 활용되는 교통센터 등 공공건축물과 도시공원 및 보행자 연결통로 등을 복합적으로 개발하는 사례도 이 유형에 속하며 일반적으로 대규모 도시개발사업이나 역세권 개발 등에서 자주 나타나는 유형이라 볼 수 있다.

4.3. 소결

[Table 2.]에서 열거한 사례에 대하여 각각의 철로 상부 인공지반 활용 유형 분류 및 이에 따른 특징을 살펴본 결과는 다음과 같다.

우선 인공지반의 수평 이용 범위는 대부분의 사례에서 철로 상부 전체를 인공지반으로 활용하고 있다. 홍콩의 주거지 개발사업이나 일본 및 우리나라의 공공임대주택 개발사업 등에서 나타나고 있는 것처럼, 이는 주거지 등을 건축하기 위한 최대한의 가용면적을 확보하기 위한 방법이기도 하며 동시에 이케부쿠로 다이야 게이트의 경우처럼 철도로 인해 단절한 지역을 연결시키는 역할도 동시에 가능하다는 장점이 있기 때문인 것으로 판단된다. 반면 사례 가운데 철로의 일부분에 대한 인공지반 활용 경우는 인공지반 상부 활용 가능 면적만을 산정하여 부분적으로 활용하던가 혹은 주거지에 대한 교육시설 신설 등 특정 부속시설을 추가하는 경우를 제외하고는 거의 나타나지 않고 있다. 철로 상부만이 아니라 인접 철도 부지와의 연계를 통한 개발 유형은 주로 역세권 개발이나 도시재개발사업 등과 같이 종합적이고 상대적으로 대규모 필지가 필요한 경우에 나타나고 있으며 우리나라의 오류 행복주택의 경우처럼 철로 상부 인공대지와 함께 인접 철도 유휴부지를 주거지로 개발하여 연계하는 유형이 나타나기도 한다.

인공지반 수직 이용 패턴은 인공지반 상부에 주거지를 건설하거나 오피스 등 단일 건축물 및 공공 보행 통로 등의 목적으로 인공지반을 활용하는 경우에는 대부분의 사례에서 주로 철로 상부에 단층 혹은 2-3개 층의 인공지반을 설치하여 그 상부를 이용하고 있다. 일본이나 우리나라처럼 공공임대주택 공급 목적일 경우는 거의 단층 인공지반 상부를 이용하고 있으며, 홍콩의 주거지 개발의 경우는 인공지반 자체를 2~3개 층으로 설치하여 철도 관련 공간이나 주차장 혹은 쇼핑센터 등의 공간으로 활용하는 경우도 나타나고 있다. 몽파르나스나 신주쿠 미나미구치 정비사업의 경우처럼 전철이나 열차의 탑승 및 환승이 필요한 경우 입체적 수직 이용 유형이 채택되고 있다.

철로 상부 인공지반 활용 목적은 주거지 개발이나 주거지를 포함한 복합개발이 주를 이루고 있다. 특히 철로 상부 인공지반 활용 초기 단계에는 주로 주거 물량 공급에 집중되고 있으며 가용토지가 절대적으로 부족한 홍콩의 경우는 지금까지도 철로 상부를 주거지로 활용하고 있다. 최근에는 주거 대신에 오피스나 교통센터 등 단일 건축물을 위한 철로 상부 인공지반도 그 모습을 보이고 있으며, 특히 단절된 지역 연계와 시민의 보행 안전 등을 위한 보행자 통로나 도시공원 등의 도시기반시설을 설치하는 경우도 자주 나타나고 있다. 역세권 개발이나 도시재개발 등 대규모 개발사업의 경우에도 주거지를 포함한 다양한 용도의 복합건축물과 도시공원 및 보행자 통로 등을 포함한 복합개발사례가 주를 이루고 있다. 이상의 내용을 정리하면 [Fig. 4.] 및 [Table 3.]와 같다.

Table 3. 
Check list according to typical classification of using the artificial land on the railways (a timely arrangement)
Project &
Development type
Typical classification of using the artificial land on the railways
Horizontal using type Vertical using type Type of using upper parts
Full
using
partly
using
Combined Single layered Three
dimensional
Buildings Park &
Pedestrian
Combined
complex
Rail
site
Adjacent
site
Flat Multiple Housing Others
Nishidai public housing H
Kowloon Bay Depot H
Chai Wan Depot H
Tsuen Wan Depot H
Tai Wai Depot H
Montparnasse project C/H
Shinjeong Public Apartment H
LOHAS Park H
Shinjuku Minami-Guchi C/B
Oryu Happiness Housing H
Daiya Gate Ikebukuro B
Rive Gaucheproject C/H
H; Housing, C; Complex, B;Buildings not including housings

또한 국내 및 해외 인공지반 활용 사례의 시기적 구분[Fig. 2.] 및 상기 사례의 개요 및 특징[Table 2.]을 종합적으로 살펴보면, 철로 상부 인공지반 활용은 초기에는 주로 공공주택 등 주거지 가용토지 확보라는 차원에서 이루어지고 있으나 이후 주거지를 포함한 복합개발이 단절된 지역의 연결 및 보행자 통로 등의 도시기반 시설 확충 등으로 사업 범위를 넓혀가고 있다. 철로 상부 인공지반 활용 주거지 개발 등의 공사 기간은 일본의 경우 3년, 우리나라의 경우 약 4년, 홍콩의 경우 평균적으로 약 5년 정도 소요되는 것에 비해, 리브고슈나 허드슨 야드 프로젝트 및 신주쿠 미나미구치 정비사업 등 대규모 복합개발의 경우는 10년 이상의 장기 사업으로 진행되고 있음을 고려하면, 현재의 철로 상부 인공지반 활용 개발사업은 중장기적인 관점에서 추진해야 할 필요성이 있음을 시사하고 있다.

철로 상부 인공지반 활용 경향을 국가별로 살펴보면, 프랑스의 경우는 초기 단계부터 대규모 역세권 개발이나 도시재개발 등을 통하여 주거지를 포함한 오피스 등의 건축물과 도시공원 등 도시기반시설의 복합화를 추진하기 위한 방법으로 인공지반을 활용하고 있으며, 홍콩은 주거 가용토지의 절대적 부족이라는 문제를 해결하기 위해 주로 주거단지 중심의 철로 상부 인공지반을 활용하고 있다. 일본은 초기에는 버블 경제로 인한 인구의 도시집중에 따른 주택 공급을 목표로 공공임대주택 보급을 위한 가용토지확보라는 차원에서 인공지반은 활용하였으나 그 이후부터는 공공임대주택 건설보다는 교통문제 해결이나 철로로 인한 지역 간의 단절 회복 및 보행환경 개선 등 공공성이 강한 도시정비사업에 철로 상부 인공지반을 활용하는 경향을 보이고 있다. 우리나라의 경우는 초기 단계부터 공공임대주택 공급의 목적으로 철로 상부 인공지반을 활용한 이후 최근에까지 행복주택 프로젝트 등을 통하여 철로 상부 및 인접부지를 활용한 주거지 개발이 계속되고 있다.[Table 3.]

또한, 철로 상부 인공지반 활용 주거지 개발의 경우는 주로 홍콩이나 일본처럼 차량기지나 유휴부지를 이용하는 유형이 가장 많이 나타나고 있으며 몽파르나스나 허드슨 야드의 경우처럼 종착·시발역 등을 활용하는 경우도 나타나고 있다. 특히 철로 상부 활용 주거지 개발사업의 경우 소음이나 진동 등으로 인한 리스크가 상대적으로 작은 차량기지나 유휴부지를 활용하고 있음을 알 수 있다.


5. 결론

이상에서 국내외 사례를 중심으로 철로 상부 인공지반 활용 유형을 기존 선로 상부에 대한 수평적 활용 범위나 기존 선로와 인공지반과의 수직적 결합 관계 및 철로 상부 인공대지에 대한 공간 활용 방법 등에 따라 분류하였으며 각 유형별 특징을 살펴본 결과와 그 내용을 정리하면 다음과 같다.

우선, 대부분의 사례가 철로 상부 전체를 활용한 인공지반을 채택하고 있으며, 철로 상부 부분적 활용 유형은 특정 단일 건물 등을 위한 소규모 사업에 한정되어 나타나고 있다. 철로 상부 인공지반과 인접 철도 부지를 연계하는 유형은 비교적 대규모 도시재개발사업이나 역세권 개발사업 등에서 자주 보이고 있으며 오류 행복주택처럼 인공지반 상부에 주거지를 건설하기 어려운 경우에도 예외적으로 나타나고 있다.

철로 상부 인공지반 수직 이용 패턴에 따른 유형은 단층형과 입체형으로 구분되며, 주로 단층형은 가용 세대수를 최대로 확보하거나 인공지반 건설 비용 등 경제성을 고려한 주거지 개발사례에서 자주 나타나고 있다. 주거지의 경우 철로로부터의 소음이나 진동 등으로 인한 피해를 줄이기 위해 인공지반을 복층으로 처리하여 주차장이나 편의시설 등을 설치하기도 한다. 입체형은 환승이나 승차 등 기존 철도 및 대중 교통과의 연계가 필요한 경우에 적용되고 있다.

인공지반 상부 공간 활용에 따른 유형은 초기 주거지 개발에서 시작하여 현재는 주거지를 포함한 복합개발이나 도시공원 및 보행 통로 등 도시기반시설 정비 및 전용 오피스 등 개별 건축물 개발 등에도 인공지반 활용 사례가 다양하게 나타나고 있다.

본 연구는 국내외 철도 상부 인공지반 활용 개발사업 사례에 나타나는 인공지반 활용 유형 분류 및 특징을 분석한 연구로, 향후 철로 상부 인공지반 활용 개발계획을 위한 기초적 자료를 제공하고 있다. 그러나 개발 규모 및 사업 방식 등에 대한 심도 있는 분석이나 인공지반 상부 공간구성 등 활용 방법 및 특징 등에 대한 건축 계획적 측면에서의 연구까지는 심도있게 다루지 못하고 있다. 특히 향후 우리나라에 적용할 경우, 철도 상부 인공지반을 활용하기 위한 인공지반의 법적 위상이나 계획기준 마련, 구조적 안전성 검토 및 재원조달 방법이나 사업 방식 등 세부적인 사항에 대한 후속 연구가 필요하며 이에 대해서는 향후 별도의 연구를 통해 논의하기로 한다.


Notes
1) 2017년 2월 국토교통부는 도로 공간의 민간개발을 허용하되 도시공간의 훼손 등 무분별한 개발을 방지하기 위해 입체도로 개발구역 제도를 도입하기로 하였으며, 세부적으로는 도로+도시(입체적 공간 활용을 통해 도시를 창의적으로 재생), 도로+주택(소규모 주택정비사업과 공동주택관리를 개선), 도로+건축(융·복합을 통해 건축의 새로운 부가가치를 창출), 도로+문화(도로 공간을 활용한 문화 관광 공간 조성) 및 도로+교통(도로의 지하, 상공 공간을 활용한 환승시설 구축) 등으로 구분하여 체계적이고 효율적인 도시공간을 활용하고자 「도로 공간의 입체개발에 관한 법률」을 제출한 바 있다. 그러나 도로 상부 등에 대한 재산권 문제 등 민법적 문제와 인공대지 등에 대한 건축공학적 안전 문제 등으로 인하여 20대 국회에서는 자동 폐기되었으며 현재 21대 국회에서 다시금 법안 상정 중이다. 국토부 보도자료,도로의 변신! 입체도로시대 도래, 도로 상·하부 활용, 2017.2.16
2) 도시개발법상 협의정비지구(Zone d’amenagement concerte; ZAC)는 1967년에 제정된 것으로, 국가의 기존 토지공급방식인 개발우선지구(Zone a urbaniser en priorite) 제도를 변경 및 보완한 것으로 지역개발 시 지자체에 자율권을 주고 지자체와 민간주체 간의 협의를 통해 건설 프로젝트를 수립 및 시행하는 방식을 말한다.
3) MTR, 즉 홍콩철도유한공사(MTR Corporation Limited/香港鐵路有限公司)는 홍콩 정부가 단독 주주인 공기업이었다. 1979년 개통 당시에는 영국령 홍콩 총독부가 단독주주였고 현재는 홍콩 특별행정구 정부가 최대 주주이다. 민영화를 추진하며 2000년에 홍콩증권거래소에 상장되며 민간자본도 지분을 가질 수 있게 되었지만, 홍콩 정부가 지분 전체의 약 75%를 가지고 있어 사실상 공기업이다.
4) 홍콩의 철도차량기지 위의 주상복합아파트 단지는 우리나라나 일본에 비해 인기가 높은데, 이는 가격이 비싼 편임에도 불구하고 편리한 교통뿐만 아니라 단지 내에서 다양한 편의시설이나 공간을 모두 이용할 수 있기 때문이다.
5) 이 밖에 초등학교(약9,839㎡), 공원 및 광장(4,600㎡), 보육원(779㎡), 근린상가 집회소(922㎡) 등의 교육시설 및 근린생활시설이 설치되어 있다.

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