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미국 커뮤니티 개발회사(CDC)의 저렴주택 지원제도 및 사업구조 분석 Analysis of Support System and Business Structure for Affordable Housing of Community Development Corporations in the U.S.

Author: Dong-Hoon LeeAuthor: 이동훈
Author: Chang YiAuthor: 이창
*Associate Professor, School of Architecture, Seoul National Univ. of Science & TechnologySouth Koreadhl@seoultech.ac.kr
**Corresponding Author, Research Fellow, Dept. of Transportation Systems Research, Seoul InstituteSouth Koreachangyi@si.re.kr

Journal Information
Journal ID (publisher-id): JKIEAE
Journal : 한국생태환경건축학회 논문집The International Journal of The Korea Institute of Ecological Architecture and EnvironmentJ. Korea Inst. Ecol. Archit. And Environ.
ISSN: 2288-968X (Print)
ISSN: 2288-9698 (Online)
Publisher: 한국생태환경건축학회Publisher: Korea Institute of Ecological Architecture and Environment
Article Information
Received Day: 27 Month: 08 Year: 2021
Revised Day: 29 Month: 09 Year: 2021
Accepted Day: 05 Month: 10 Year: 2021
Print publication date: Day: 31 Month: 10 Year: 2021
Volume: 21 Issue: 5
First Page: 129 Last Page: 135
Publisher Id: KIEAE_2021_v21n5_129
DOI: https://doi.org/10.12813/kieae.2021.21.5.129

ⓒ2021. KIEAE all rights reserved.

Abstract
Purpose:

Community Development Corporations(CDC) in the United States play a key role in urban regeneration by providing housing in low-income neighborhoods. CDCs also take lead in various development projects to revitalize communities. Through analyzing the outcomes of housing programs initiated by CDCs, this study draws policy implications as to how to foster and support viable private housing providers in Korea.

Method:

Reviewing research studies and government reports on the operation and organizations of CDCs allow us to examine the background in the rise of CDCs and how CDCs have made progress. This study analyzes main traits of community-based housing programs and public policies to support CDC housing projects. Further, we investigate overall activities and project details of CDCs based in New York City, focusing on their financing strategies and business models.

Result:

This paper proposes the following to nurture low-cost housing providers from the private sector in Korea. First, since providing housing for low-income households suffer from low profit and high-risk, it is essential for the public sector to make financial support available to private housing providers. Second, the private-public partnership and systematic public support system should be firmly established to push for neighborhood-based small-scale projects. Third, for community corporations to take root, the business area should be flexible to deal with housing problems as well as various issues of low-income neighborhoods.


Keywords: Community Development Corporation, Affordable Housing, Small-scale Housing, Support System
Keywords: 커뮤니티 개발회사, 저렴주택, 소규모 주택, 지원제도

1. 서론
1.1. 연구의 배경 및 목적

대규모 택지의 고갈, 주거 수요의 다양화로 기존의 대량 주택 공급을 담당해 온 공기업이나 민간건설업체의 아파트 중심의 주택공급방식으로 도시 내에서 저렴주택(affordable housing)을 공급하기에는 한계가 있다. 한편, 노후주거지역에 적용가능한 자율주택정비사업, 가로주택정비사업 등 소규모 주택정비사업을 위한 제도적 기틀이 마련되었으나 주민주도 사업의 특성상 주민합의체 형성 단계에서 사업시작이 원활하지 않고, 사업성이 충분하지 않아 사업추진이 부진한 실정이다. [1] 경직된 주택공급체계에서 벗어나, 노후 주거지의 지역적 요구에 대응하면서 소규모 주택사업을 통해 주거환경개선과 저렴주택 공급을 주도할 민간 주체의 등장이 요구되고 있다.

이러한 배경에서 본 연구는 저소득층 거주지역을 중심으로 주택 공급과 지역 활성화를 위한 개발 사업을 주도하며 지역재생에 중추적 역할을 담당하고 있는 미국의 커뮤니티 개발회사 (Community Development Corporation, 이하 CDC)의 지역기반 주택공급 현황을 고찰하여 지역기반의 주택공급을 담당할 국내 민간 주체의 육성 및 지원체계 구축을 위한 시사점을 도출하고자 한다.

1.2. 연구의 방법 및 범위

본 연구는 CDC의 등장 배경, 발전 과정과 주요 활동 현황 및 커뮤니티 기반 주택공급의 특성을 살펴보고, CDC의 저렴주택 개발사업을 지원하는 제도를 검토하였다. 이를 위해 CDC 관련 연구 문헌과 정부기관에서 출간한 CDC 지원제도와 관련 조직에 관한 자료를 고찰하였다.

CDC의 세부적인 주택개발사업의 사업구조 및 재원조달 방식을 파악하기 위해 뉴욕시를 중심으로 활동하고 있는 CDC의 전반적인 활동내용을 검토하고, CDC의 주택개발사업의 세부 내역을 분석하였다. 구체적으로는 뉴욕시의 커뮤니티 개발단체 연합체인 ANHD (Association for Neighborhood & Housing Development)에 소속된 CDC의 2019~2020 회계연도에 대한 Form 9901)을 전수 조사하여 수입, 지출, 자산 등 재무적 현황과 사업규모를 파악하였다. 또한 주택사업의 세부사항을 파악하기 위해, 수입과 지출규모가 가장 큰 CDC의 주택개발사업 자금조달 내역을 검토하여 지원내역과 자금출처를 살펴보았고, 이를 바탕으로 사업구조를 분석하였다.


2. CDC에 대한 이론적 고찰
2.1. CDC의 발전과정

CDC는 미국의 지역기반 개발조직으로 주로 저소득층 거주지역에 저렴주택을 공급하고, 상업시설 개발, 경제개발 프로젝트 등을 수행하는 비영리단체이다.

1960년대 저소득층 거주지역에서 주택의 노후화, 지역경제의 쇠퇴로 인한 문제가 대두되면서 빈곤 커뮤니티의 환경 개선과 경제개발을 목적으로 등장하였고, 1970년대에 약 100여개가 조직되어 연방정부의 빈곤퇴치기관으로부터 자금 지원을 받아 성장하였다. 1980년대 정부에 의한 직접적인 임대주택 공급은 축소되었다. 공적 조직에서 수행하던 저소득층 대상 주택사업이 민간 비영리조직으로 이전되면서 상당수의 CDC가 만들어졌고, 연방정부로부터 커뮤니티 개발 일괄 보조금(CDBG)을 지원 받아 저소득층을 위한 신규주택을 공급하는 중추적 역할을 담당하게 되었다. 1990년대에는 재정지원 프로그램이 다양해지고 안정화되면서, CDC는 더욱 증가하였다. 2000년대 이후 CDC는 전문화된 인력을 확충하여 질적인 성장을 거두었고, 주택 뿐 아니라 상업시설을 포함한 커뮤니티 개발 전반으로 활동영역을 확대하고 있다. 또한 물리적인 개발 뿐 아니라 사회문제 해결을 위한 서비스도 제공하여 지역 재생에 기여하고 있다.[2]

1980년대 후반에서 2000년대 중반까지의 CDC의 성장과정은 2006년 해산된 NCCED(the National Congress for Community Economic Development) 통계로 알 수 있다. CDC는 1988년 이후 지속적으로 증가하여 2005년 약 4,600개로 집계되었다. 누적 125.2만호의 주택과 1억2,600만 ft2(1,171만㎡)의 상업 및 산업시설을 공급하였고, 77만여 개의 일자리를 창출하였다.[3]

Table 1. 
CDC Industry Profile[3]
Year Year
2005 1998 1994 1991 1988
Number of CDCs 4,600 3,600 2,000
-2,200
2000 1,500
-2,000
Housing Production (Thousand Units) 1,252 650 400 320 125
Commercial/Industrial Space (Million sq.ft.) 126 65 23 17 16
Number of Jobs Created 774,000 247,000 67,000 NA 26,000

2.2. CDC 조직 및 운영형태

CDC는 일반적으로 내국세입법(Internal Revenue Code, 이하 IRC) Section 501(c)(3)에 의해 자선단체로 인정받은 비영리단체(nonprofit organization)이다. 따라서 기부금에 대한 공제 및 연방소득세 면제와 더불어 중앙 및 지방정부로부터 보조금과 저리 융자지원 등 재정적 지원을 받고 있다. CDC의 의사결정은 이사회를 통해 이루어지며, 이사회 위원은 지역주민, 입주자 등 커뮤니티의 거주자로 구성된다.

비영리단체는 이윤을 목적으로 활동하지 않으므로, 설립목표에 따라 공공의 복지를 향상시키는 주체로서 지역사회문제 해결에 적극적으로 관여할 수 있다. CDC는 정부기관과 달리 민첩하게 상황에 대응하며 낙후지역 재활성화를 위한 사업을 전개할 수 있다. 또한 민간 영리 개발자와 달리, 지역주민을 주택개발 및 유지관리 활동에 참여하도록 하여 지역사회와 강한 유대감을 형성할 수 있다. 이러한 측면에서 CDC는 공공과 민간 개발자와 비교 우위적 위치에 있으며, 커뮤니티를 조직하고 프로젝트를 개발하는 역할을 동시에 수행하며 지역사회 환경개선의 연쇄작용을 유발하는 촉매제 역할을 하고 있다.[4]


3. CDC의 사업 특성
3.1. CDC의 주요활동

CDC의 주요 활동영역은 저소득층 주택건설, 리모델링 공사 등 주택에 관련된 환경개선 전반이다. 그 외에도 재개발 계획 작성 · 제안, 재개발 대상 건물의 취득 및 재개발지구에 대한 사업 후 운영 · 관리 등 도심부 낙후지역의 재개발 사업에도 적극적으로 개입하고 있다. 또한 상업용 부동산 개발사업과 관리에도 참여하여 자본 유입을 촉진하고 경제개발 및 고용창출에도 기여하고 있다. 이는 다른 커뮤니티 기반 단체들과 구별되는 특징으로 CDC는 준상업적(quasi-business) 활동이 허용된 비영리단체라는 것이다. 따라서 정부기관과 공공재단에서 제공하는 보조금을 받을 자격을 유지하면서도, 투자나 자산으로 수익을 창출할 수 있고, 다른 영리 개발자와도 협업이 가능하다.[5]

CDC가 활동하고 있는 지역의 경제 환경은 CDC 존립에 중대한 영항을 끼친다. 특히 빈곤층 거주지역에서 저소득층 대상의 임대주택 공급에만 한정하여 활동한다면, 조직 운영에 부담으로 작용할 수 있다. 따라서 상업개발 등으로도 활동범위를 확대하여 사업을 다각화하는 것이 조직 운영에 더 바람직하다.

3.2. CDC의 주택사업 특성

CDC는 커뮤니티의 질서를 보존하면서 소규모 주택개발을 시행한다. 연방정부 또는 민간시장을 대체하거나 보완하는 역할을 수행하고 있는 CDC의 특성은 다음과 같다.

첫째, CDC는 저소득층이 집중된 지역이나 민간 기업이 위험 부담으로 인해 사업을 전개하지 않는 지역에서 유일한 주택공급 주체 역할을 담당한다. 경우에 따라서는 CDC의 활동이 일정 소득수준 이하인 지역에 한정될 수도 있다.

둘째, 다양하고 독창적인 주택사업을 수행한다. CDC는 특정 커뮤니티에 장기적으로 관여하기 때문에 지역 고유의 문제에 대응할 수 있다. 지역 현황을 반영하여 새로운 프로그램을 유연하게 디자인할 수 있으며, 사업수법, 주택소유형태, 건축형태 측면에서도 특정 유형에 한정되지 않고, 지역 맞춤형으로 주택을 공급할 수 있다. 또한 주택사업에 한정하지 않고 상업시설, 공장, 커뮤니티 시설 등의 개발에도 영역을 확장하여 커뮤니티의 물리적 환경, 경제 환경을 종합적으로 개선하는 활동을 전개하고 있다.

셋째, 주택공급에 다양한 사회서비스를 조합한 포괄적인 프로그램을 시행하여 주민생활 전체를 개선하는데 기여하고 있다. 사회적 약자인 저소득층, 고령자, 편부 · 편모세대, 소수자, 노숙자를 위한 주택사업을 시행할 때, 교육 · 의료 서비스, 커뮤니티 조직화 등을 포함하여 다각적이고 복합적인 방식으로 프로젝트에 접근한다. 예를 들면, 저소득 모자세대에 대한 자립지원을 돕는 맞춤형 임시주택, 고령자에 대한 돌봄과 보건활동을 최적화시킨 주택, 노숙자를 대상으로 하는 직업교육 및 마약-알콜 중독재활 서비스와 결합된 주택 등이 있다. 이런 다양한 복지서비스를 주택공급과 접목하여 사회문제 해결에 대응하고 있다.

CDC의 주택사업은 단순히 주택의 공급에만 그치지 않고, 쇠퇴지역 재활성화에 기여하고 있다. 정부조직과 달리 현장 상황에 신속하고 민감하게 대처하여 새로운 개발 기회를 포착하고, 궁극적으로 지역의 다양한 수요에 대응하는 복합적인 사업을 수행하고 있다.


4. 저렴주택 공급을 위한 지원제도
4.1. 정부 보조금 지원제도
1) 커뮤니티 개발 일괄 보조금(CDBG)

커뮤니티 개발 일괄 보조금(Community Development Block Grant, 이하 CDBG)은 1974년 주택커뮤니티개발법(Housing and Community Development Act)을 근거로 창설되어 CDC의 주요 재원으로 활용되고 있다. CDBG의 주요 목적은 저소득 주민들에게 품질 좋은 주택과 생활환경을 제공하고 경제적 기회를 확대하여 자생적인 도시 커뮤니티를 개발하는 것이다.[6]

도시 쇠퇴지역 재개발에서는 파편화된 토지소유, 높은 토지 취득 비용이 장애가 되어 개발사업 진행이 어려울 때가 많다. 따라서 토지를 일괄적으로 수용하거나 민간의 수익을 위해 재개발 비용을 보전할 수 있도록 보조금을 제공하는 등의 수단으로 공공에서 개입할 필요가 있다. 이런 배경에서 공공에서 커뮤니티 개발을 지원해야 한다는 당위성이 대두되었고, 기반시설의 정비, 옥외공간 확보 등 개별 주택 공급만으로 해결되지 않는 주거환경 개선을 보장하기 위한 정책이 커뮤니티 개발과 일체화되어 실행되고 있다.

CDBG는 연방정부의 주택도시개발부(Department of Housing & Urban Development, 이하 HUD)가 주관하며, 주정부와 지방정부는 CDBG를 활용하여 세제혜택을 받을 수 있는 부지 또는 공유지를 기부하거나 저가에 양도 · 대여하는 방식으로 CDC의 프로젝트를 지원한다.

2) 주택 투자 협력자금 지원제도(HOME)

주택건설에 인센티브를 부여하는 주택투자 협력자금 지원제도(Home Investment Partnership Program, 이하 HOME)는 1980년대 공공주택건설에 대한 예산삭감과 주택공급 정지가 주택환경을 악화시켰다는 반성에서 조성된 보조금이다. 1990년 저렴주택법(National Affordable Housing Act)에 근거하여 저소득층 주택공급 프로젝트에 인센티브로 제공되며, 임대료 보조뿐 아니라 저렴주택 건설, 개보수, 기존 주택 매입을 위해 사용될 수 있다. HOME의 지원을 받고자 하는 주정부나 지방정부는 종합계획을 HUD에 제출하여 승인을 받아야 한다.

한편, 저렴주택법이 정의하고 있는 커뮤니티 주택개발 기관(Community Housing Development Organization, 이하 CHDO)2)으로 인증받은 기관은 HOME 자금 중 비영리조직을 위해 우선적으로 할당된 15%의 자금을 받을 수 있다. CHDO 자격이 없더라도 영리기업과 대등한 경쟁 환경에서 일반 대상으로 할당된 85%의 자금의 지원이 가능하다. CHDO 자격의 취득여부는 자격에 의해 얻는 기관의 이익과 부과되는 의무에 따라 유리한 정도에 따라 기관이 선택할 수 있다.[7]

3) 저소득층 주택 세액공제(LIHTC)

저소득층 주택 세액공제(Low Income Housing Tax Credit, 이하 LIHTC)는 저소득층 주택개발 프로젝트에 출자하는 민간자금에 연방정부가 제공하는 세제 혜택으로 1986년 도입되었다. LIHTC을 받기 위해서 저소득층 주택을 공급하는 자는 주택의 20%를 지역의 평균가구소득의 50% 이하 소득자에게 또는 40%를 평균가구소득의 60% 이하 소득자에게 공급하도록 되어 있다. 연방정부의 보조를 받지 않는 임대주택의 신축 또는 대규모 리모델링의 경우 비용의 70%, 연방정부의 보조를 받는 주택의 신축 또는 대규모 리모델링의 경우 비용의 30%, 기존주택의 취득은 비용의 30%에 대해서 10년간 연방소득세를 공제하는 방식으로 제공된다.


Fig. 1. 
Flow of Tax Credit

세액공제권(tax credit)은 매각을 통한 유동화도 가능하여 저소득층 대상 주택을 개발하는 CDC 사업의 주요 자금원으로 활용되고 있다. 따라서 수익을 내기는 어려운 저소득층 대상 주택개발 및 운영에 민간의 투자를 유도하기 위한 인센티브로서 LIHTC은 투자수익 대신 세액공제권을 배분하여 일반 투자가로부터 많은 자금을 조달하여 저소득층 대상의 주택을 공급하는 수단으로 활용되고 있다.[8]

4) 민간금융의 투자 촉진제도

커뮤니티 재투자법(Community Reinvestment Act, 이하 CRA)은 빈곤지역에 거주자에 대한 융자거부를 금지하고, 인종문제, 도시빈곤 등으로 인한 지역사회 문제에 대한 사회적 책임을 금융기관에 부과하여 금융기관이 소속되어 있는 커뮤니티의 재생에 관한 투자 및 융자를 촉진시키기 위한 법으로 1977년 제정되었다. 이는 금융기관이 지역사회에 일정액 이상을 투자하여 사회적으로 공헌하도록 의무화하여 인종문제, 도시빈곤 등으로 심화된 지역사회 문제의 책임을 금융기관에 부과한다는 의미를 담고 있다. CRA의 규정을 만족시키기 위해 은행이 활용할 수 있는 중요한 방법 중 하나가 커뮤니티 개발사업을 실시하는 CDC에 융자를 제공하는 것이다. 즉 CRA는 CDC가 금융기관으로부터 수월하게 융자를 받을 수 있는 근거가 된다.[9]

CRA에 의해 설립된 감독 · 규제기관은 은행이 인허가, 매수 · 합병, 지점 설치, 거점 이전, 예금보험 등을 신청할 때, 지역사회에 기여한 활동기록을 평가하도록 되어 있다.3) 또한 저소득층 거주지역의 주민단체나 개인도 감독기관에 은행의 CRA업무 또는 은행업의 인허가에 대해 이의신청 또는 의견제시를 할 수 있다. 이러한 견제장치는 저소득층 지역에 대한 금융서비스를 촉진시키고, 지역사회 개발에 대한 민간 투자를 유도하고 있다. 은행의 CRA 활동을 통한 지역사회 개발은 저소득층 주택을 공급하는 CDC에 대한 투자 및 융자를 활성화시켜, 저렴주택의 공급에 필요한 자금조달을 원활하게 하고 있다.

4.2. 중간지원조직

커뮤니티 개발에 금융서비스를 제공하는 중간지원조직(intermediary organization)인 커뮤니티개발 금융기관(Community Development Financial Institution, 이하 CDFI)은 정부, 은행, 재단 등으로부터 자금지원을 받아 CDC에 융자하는 방식으로 커뮤니티 개발을 촉진한다.


Fig. 2. 
Community Development Support System through CDFI

전국적으로 공인된 CDFI 수는 2020년 9월말 기준 1,140개로 대부펀드(48.8%), 신용조합(28.8%), 저축은행(12.9%), 예금취급 금융기관(9.1%), 벤처 캐피탈(1.4%) 등 다양한 형태를 취하고 있으며, 이들 기관의 전체 자산규모는 1,730억 달러로 집계되었다. 연방정부의 재무성(Department of the Treasury)은 CDFI를 위한 펀드를 통해 CDFI를 지원하고 있다. 이 펀드가 시작된 1994년부터 2020년까지 390억 달러가 다양한 지원 프로그램을 통해 제공되었다. 2000년부터 시행되고 있는 신시장세액공제제도(New Markets Tax Credit Program)는 커뮤니티 개발단체에 투자한 납세자에게 연방소득세를 감면해주는 제도로, 이를 통해 610억 달러의 투자가 유치되었다. 또한 채권보증 프로그램(CDFI Bond Guarantee Program)은 CDFI 가 발행한 17억 달러의 채권을 보증하여 민간투자를 유도하였다. 그밖에도 CDFI에 재정 및 경영을 지원하는 다양한 프로그램이 있다.[10]

CDC가 공급하는 저렴주택 프로젝트에는 여러 개의 특수한 자금이 투입되는데, CDFI는 공공의 지원금, 민간 기부, 세액공제 등 지역개발에 활용될 수 있는 자금을 모집 · 패키지화하여 프로젝트에 투입하는 역할을 담당하고 있다. 이 과정에서 CDFI는 사업목적이 서로 상이한 공공, 민간, CDC 등을 조율하여 민관 파트너십을 원활하게 하는 기능을 수행한다.

Table 2. 
Types of Certified CDFIs[10]
Type name Numbers Percentage
Loan Funds 556 48.8
Credit Unions 317 27.8
Banks of Thrifts 147 12.9
Depository Institution Holding Companies 104 9.1
Venture Capital Funds 16 1.4
Total 1,140 100.0
Source : Department of the Treasury(2020). p.12

중간지원조직은 기업운영에 대한 기술적인 측면도 지원한다. 업무 정지 또는 축소된 CDC의 실패사례를 살펴 보면, 조직 내 핵심 인물의 탈퇴, 주택 품질 미확보로 인한 개발사업 실패, 주택 관리비의 과소책정으로 인한 부동산 관리 실패 등 조직의 영세성과 비전문적 경영으로 인한 점들이 실패 원인으로 지적되었다.[11] 따라서 중간지원조직의 재정적 지원과 더불어 조직 운영에 대한 기술적 지원은 CDC의 성공을 위한 중요한 토대가 되고 있다. 전국적 조직을 갖추고 활동하는 CDFI 기관들5)은 광역 네트워크를 형성하여 CDC에 대한 보조, 융자, 투자 등 재정적 · 기술적 지원을 제공하여 저소득층 주택공급을 촉진시키고 있다.[12]


5. 뉴욕시 CDC 현황 및 저렴주택 개발 사업구조
5.1. 뉴욕시 CDC 현황

ANHD(Association for Neighborhood & Housing Development)는 뉴욕시에서 활동하는 CDC를 지원하기 위해 1974년 설립된 협회이며, 여기에 가입되어 있는 86개의 CDC는 모두 비영리단체로 등록되어 세제 혜택을 받고 있다. 이 기관들이 공급한 저렴주택은 약 12만 3천호이다.[13]

Table 3. 
Fiscal Status of ANHD members5

(Units: $1,000)


Revenue Expenses Assets Liabilities
Maximum 51,849 41,842 138,485 96,412
Minimum 102 10 17 4
Average 9,504 7,511 17,965 8,055
Median 3,660 3,100 5,906 1,1620

세부적인 활동 규모 및 재정 현황을 살펴보기 위해, 2019~2020회계연도에 Form990을 제출한 71개 CDC의 조직 구성 및 재정 현황을 검토하였다. ANDH 회원 기관들의 수입 및 자산액의 분포는 Fig. 3.과 같다. 평균 수입은 950만 달러, 평균지출은 751만 달러이며, 평균 자산액은 1,795만 달러이다.


Fig. 3. 
Revenues and Assets of ANHD members

조직 규모를 펴보면 기관별 이사회 구성원은 평균 12명이고, 보수를 받는 총 종업원수는 10,238명이다. 기관별 종업원수는 최소 0명에서 최대 1,355명으로 다양하며 평균적으로 144명이 종사하고 있다.

5.2. 저렴주택 개발사업 구조

CDC에 의한 주택개발 프로젝트의 세부적인 내역을 살펴보기 위해 뉴욕시에서 2020년 연간 수입 및 지출이 최대인 Community Access, Inc.(이하 CAI)의 사업 사례를 검토하였다. CAI는 1974년 설립 이후 20동, 1,100호의 저렴주택을 개발하여 운영하고 있다.[14]

2000년에서 2020년 사이에 지어진 20호 이상의 주택건설 프로젝트 11개의 재원조달 내역과 공급규모는 Table 4와 같다. 프로젝트별 주택공급 호수는 최대 215호, 최소 53호로, 원룸에서 2 Bed 정도의 소형 유닛으로 구성된 공동주택이 대부분이며, 보조금을 제공한 기관의 규정에 따라 저소득층, 노숙자 등 저렴주택을 필요로 하는 취약계층에 주택을 공급하였다. 모든 프로젝트가 전체 자금의 20.6%에서 82.4%까지 LIHTC를 활용하고 있다. 주정부6)와 지방정부7)는 세액공제나 사업추진부서에 할당된 보조금 형태로 재정을 지원하였고, 그 밖의 부족분에 대해서는 사적 금융기관의 융자와 민간기부, 개발자의 자본 등이 투입되었다.

Table 4. 
Capital Financing Funders of Projects

(Units: $1,000, %)


No. Project LIHTC NYS* NYC** Private Loan Etc*** Project Cost Units / Sq.ft.
1 Bruckner Boulevard 30,100
(34.6)
2,000
(2.3)
47,800
(54.9)
-
-
7,200
(8.3)
87,100
(100.0)
215
175,000
2 East172nd Street 22,000
(42.1)
22,500
(43.0)
3,600
(6.9)
2,000
(3.8)
2,200
(4.2)
52,300
(100.0)
125
117,000
3 Vyse Avenue 3,667
(26.2)
10,348
(73.8)
-
-
-
-
-
-
14,015
(100.0)
64
35,250
4 Cedar Avenue 10,653
(28.1)
25,631
(67.7)
-
-
1,580
(4.2)
37,864
(100.0)
105
90,000
5 East 2nd Street 5,481
(46.6)
-
-
5.898
(50.2)
380
(3.2)
-
-
11,759
(100.0)
53
33,000
6 Davidson Avenue 9,646
(82.1)
1,940
(16.5)
-
-
-
-
160
(1.4)
(100.0)
74
53,000
7 Tinton Avenue 2,370
(28.3)
-
-
6,000
(71.7)
-
-
-
-
8,370
(100.0)
59
25,500
8 Rev.James A.Polite Avenue 1,900
(20.6)
-
-
7,324
(79.4)
-
-
-
-
9,224
(100.0)
68
34,000
9 Franklin Avenue 9,637
(82.4)
2,000
(17.1)
-
-
-
-
63
(0.5)
11,700
(100.0)
65
52,000
10 Dekalb Avenue 8,364
(79.2)
2,000
(19.0)
-
-
-
-
190
(1.8)
10,554
(100.0)
63
46,777
11 Warren Street 2,472
(28.2)
-
-
5,594
(63.9)
290
(3.3)
400
(4.6)
8,756
(100.0)
67
31,200
* : New York State ** : New York City *** : Deferred Developer Fee, Private Donors, etc.

저소득층 주택건설을 위한 자금의 흐름을 도식화하여 나타내면 Fig. 4.와 같다. 연방정부와 지방정부가 CDC에 제공한 세금공제와 보조금은 CDC 주택 개발 프로젝트에 투자한 민간기업에 혜택으로 제공되며, 중계기관인 CDFI는 연방정부의 CDFI 펀드와 지방정부가 제공한 세액공제권을 현금화하여 CDC에 주택건설자금으로 유입된다. 또한 민간자본으로는 은행에 할당된 투자의무 이행과 기부 등이 활용되고 있다. 이와 같이 다각적으로 제공되는 정부의 보조와 민관 파트너십에 의한 지원시스템은 저렴주택 사업의 추진을 견인하고 있다.


Fig. 4. 
Structure Public-Private Partnership for CDC’s Affordable Housing Project


6. 결론

본 연구는 미국의 커뮤니티기반 민간개발회사인 CDC의 발전과정과 지원정책을 고찰하고, 뉴욕시 사례를 바탕으로 저소득층을 위한 주택개발 수법을 살펴보았다. CDC는 저소득층 거주지역을 중심으로 주택개발사업을 수행하고 지역 문제에 대응하는 종합적인 도시재생기관의 역할을 담당하고 있었다. 국내에서도 도시재생사업 추진지역을 중심으로 지역재생기업(Community Regeneration Corporation, CRC)이 설립되고 있으나 재생사업의 효과를 지속시키기 위한 공동이용시설의 운영관리 및 주민 공동체 활성화에 주요 활동이 국한되어 있다. 근린형 도시재생사업에서 주거환경개선을 수행하고 저렴주택의 공급주체로서 민간기업의 육성이 필요하다는 점에서 CDC의 시사점은 다음과 같다.

첫째, 저소득층을 대상으로 한 주택개발은 수익성이 낮고 위험부담이 높아 자금조달이 수월하지 않으므로 사업성을 보완하기 위한 공공의 금융 지원이 요구된다. CDC는 세액공제를 받는 비영리단체로서, 연방정부와 지방정부로부터 세금 혜택을 받고, 이를 현금화하여 주요 사업자금으로 활용한다. 또한 주택 공급 목적에 따라 정부의 관련 부서로부터 다양한 공적 자금을 지원받고 있다. 또한 민간 금융기관에 대한 저소득 커뮤니티 개발투자 의무화는 민간으로부터의 자금 조달을 원활하게 만들고 있다.

둘째, 지역기반의 소규모 사업추진을 위한 민관 파트너십의 형성과 이를 지원하는 체계의 구축이 필요하다. CDC의 주택사업은 연방정부, 지방정부, 민간기업, 투자가, 은행, 재단으로부터의 복잡한 자금구조를 바탕으로 하고 있고, 이를 매개하는 중간지원조직을 포함한 다수의 공공과 민간 기관에 의해 구성되어 있다. 이러한 민관 파트너십은 CDC의 활동을 지원하며 사업을 견인하고 있다. 이는 지역기반의 소규모 민간 주체가 복잡한 투자관계를 집약하여 사업을 원활이 추진할 수 있도록 기술지원을 제공하는 지원조직의 육성의 필요성을 시사하고 있다.

셋째, CDC와 같은 민간 주체가 국내에서 마을기업으로 뿌리내리려면 주택사업에 국한하지 않고, 지역사회의 현안문제에도 대응할 수 있도록 업무영역을 유연하게 운영할 필요가 있다. CDC는 단순히 주택 공급기관이 아니다. 주택사업을 중심으로 직업교육, 재활, 고령자 케어, 아동 보육 등 복지 전반을 담당한다. 지역주민들로 위원회를 구성하여 의사결정을 하고, 지역사회 문제에 대응하는 다양한 역할을 수행한다. 따라서 국내에서도 지역기반 민간조직이 주택공급뿐 아니라 다양한 사회서비스를 조합한 포괄적 업무영역으로 확장되었을 때, 지역밀착형 마을기업으로 지속될 수 있을 것이다.

국내에서 도시재생사업 추진지역을 중심으로 CDC와 유사한 도시재생기업(Community Regeneration Corporation, CRC)이 설립되고 있으나 재생사업의 시행효과를 지속시키기 위한 공동이용시설의 운영관리 및 주민 공동체 활성화에 주요 활동이 국한되어 있다. 향후 이러한 민간조직들이 주거환경개선에도 영역을 확대할 수 있도록 역량을 강화하고 재정적 지원을 통해 육성한다면 저소득층 대상의 주택공급자 역할을 담당할 수 있을 것이다.

본 연구는 저렴주택의 공급자로서 CDC의 역할에 초점을 맞춰 지원제도 및 사업구조를 분석하였으나, CDC는 주택공급 이외에도 상업시설의 개발, 커뮤니티 시설의 개발 및 운영, 이를 통한 지역 일자리 창출 등 지역사회 문제에 대응하며 영역을 확대하고 있다. 따라서 광범위한 CDC의 사업영역에 대한 추가적인 사례 연구를 바탕으로 그 성과에 대한 평가와 이를 뒷받침하는 제도에 대한 추가적인 분석이 요구된다.


Notes
1) 연간 수입이 25,000달러 이상인 IRC Section 501(c)(3)비영리단체가 면세 법인 자격을 위지하기 위해 국세청(Internal Revenue Service)에 제출하는 서류로 활동계산서, 대차대조표, 사업목적 및 성과, 임원명부, 고액보수종사자 리스트 등 비영리조직에 관한 일련의 정보를 수록하고 있음.
2) IRC Section 501(c)(3) 비영리단체 지정 여부와 별도로 CHDO의 자격은 관할 지역의 정부로부터 프로그램의 실시에 필요한 요구사항을 만족시키고 있는지 심사를 받아 취득할 수 있음.
3) CRA의 감독기관은 저소득지역사회에 대한 기여가 적은 은행에 대해 은행업의 인허가 신청을 인정하지 않거나, 조건부 인가할 수 있는 권한을 가지고 있음.
4) ANHD에 소속된 71개 CDC가 2019~2020 회계연도에 제출한 Form990에 근거하여 산출함.
5) LISC(Local Initiatives Support Corporation), Enterprise Community Partners, NRC(Neighborhood Reinvestment Corporation) 등이 있음.
6) Homes and Community Renewal, Housing Finance Agency, Office of Mental Health, Energy Research and Development Authority
7) Department of Housing Preservation and Development, Housing Development Corporation

Acknowledgments

이 연구는 2021년 서울과학기술대학교 교내연구비의 지원으로 수행되었습니다.


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