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[ Research Article ]
The International Journal of The Korea Institute of Ecological Architecture and Environment - Vol. 20, No. 5, pp.25-30
Abbreviation: J. Korea Inst. Ecol. Archit. And Environ.
ISSN: 2288-968X (Print) 2288-9698 (Online)
Print publication date 31 Oct 2020
Received 30 Jul 2020 Revised 06 Oct 2020 Accepted 12 Oct 2020
DOI: https://doi.org/10.12813/kieae.2020.20.5.025

수도권 그린벨트의 보존을 위한 방향성 제시 : 3기 신도시 추진 정책과 컴팩트시티를 중심으로
김한구* ; 이영훈** ; 임수영***

Impact of Green Belt on the Development and Development Direction of the Metropolitan Area : Focusing on the 3rd New City Promotion Policy and Compact City
Han Gu Kim* ; Young Hoon Lee** ; Sooyoung Lim***
*Graduate Student, Dept. of Architecture, Kyonggi Univ., South Korea (kr731hangu@naver.com)
**Coauthor, Graduate Student, Dept. of Architecture, Kyonggi Univ., South Korea
***Corresponding author, Professor, Dept. of Architecture, Kyonggi Univ., South Korea (hidepark@gmail.com)

ⓒ 2020 KIEAE Journal

Abstract
Purpose:

This paper describes how to understand the value of green belts and how to plan future cities using compact cities to prevent the expected loss due to damage to green belts according to the 3rd New City Policy, which was recently started to stabilize housing prices in Seoul.

Method:

Through the previous research data, the green belt was analyzed from the urban policy, economic, service and environmental aspects, and the value of the green belt was analyzed. In addition, through the national environmental assessment map, the problems of the 3rd new city built and damaged by the green belts of the 1st and 2nd grades were grasped. Degrading the green belt, which has a considerable number of environmental values, and developing a new city is a loss in all aspects, and we must endeavor to recognize the value of the green belt and continue to be a future asset.

Result:

In this paper, we talk about the density of cities and the increase in floor area ratio in order to achieve the development of new cities and the conservation of green belts. The need for a compact city, a solution, could be derived. Currently, compact cities are being planned and developed according to the characteristics of countries around the world, and Korea is also in need of developing compact cities suitable for Korea. I hope there will be governmental support and architects' support.


Keywords: Green belt, New city, Densification, Compact city
키워드: 그린벨트, 신도시, 고밀도화, 컴팩트시티

1. 서론
1.1. 연구의 배경 및 목적

1971년 정부는 도시의 무분별한 확산을 방지하고 도심지 주변의 자연환경을 보호하기 위해 도시계획법을 통해 개발제한구역 즉, 그린벨트를 지정하게 되었다. 1960년대 성장 정책으로 인한 대도시로의 인구 집중과 도심화가 그 원인이었다.

그린벨트가 지정된 이후, 정권 변화에 따라 그린벨트를 보다 효율적으로 조정 및 관리하기 위한 명목으로 그린벨트의 기준이 완화되었다. 2015년 개발제한구역 규제 개선방안이 발표된 이후 그린벨트 내 임대주택 건설기준이 완화된 것이 대표적인 사례이다.

최근 서울시의 집값 안정을 목표로 시작한 정부의 3기 신도시 추진에 따라 많은 이들이 찬성여론과 반대여론, 중립여론으로 나뉘어 각각의 주장들이 상충하여 대립하고 있으며 이에 따른 많은 이들이 정책변화에 큰 관심을 보인다. 그러나 과연 3기 신도시를 개발하여 주택 공급을 하는 것이 서울 집값의 안정에 도움이 될지 의문이며 오히려 경기도에 공급이 과잉될 것이 우려된다. 또한 그린벨트가 줄었을 때의 경제적 가치의 손실도 클 것으로 예상된다.

따라서, 신도시의 개발로 인한 기성 시가지에서 발생 되는 문제점과 기존 신도시에서의 문제점에 따른 해결방안이 우선 선행이 필요한 시점이다.

본 논문에서는 과거부터 현재까지의 그린벨트의 변화에 따른 경제적 가치 손실을 파악한다. 그린벨트가 도심지의 개발과 발전 방향에 끼치는 영향에 대하여 분석해 보고 현재의 신도시 문제와 연관지어 앞으로 우리가 그린벨트를 어떤 식으로 활용해야 하고 도시개발은 어떻게 이루어져야 할지에 대해 논해보고자 한다.

1.2. 연구의 방법 및 범위

본 논문에서는 1970년대부터 현재까지 국내 그린벨트의 변화와 수도권 지역 그린벨트의 변화 및 현황을 분석한다. 문헌 고찰(선행 연구논문)을 통해 현재의 그린벨트가 지니고 있는 도시 정책적, 경제적, 환경적 가치를 파악한다. 국가 환경성 평가지도를 통해 현재 신도시 개발의 문제점을 파악하고, 이와 연관지어 해결 방안을 검토하여, 앞으로의 그린벨트 보존과 수도권 지역의 발전 방향성에 대해 논해보고자 한다.


Fig. 1. 
Research Flow

Table 1. 
Prior Research Materials
1 Problems and Improvements in the Development Restricted Area, D.N. Shin, 2007
Contents Analyze the advantages and disadvantages of Green Belt in urban policy, political, economic and urban environmental aspects.
2 The Evaluation on Economic Value of the Greenbelt’s Ecosystem Services in the Seoul Metropolitan Region, D.H Ryu, D.K. Lee, Korean Journal of Land Planning,, 2013
Contents Calculate the annual economic value of the green belt in the metropolitan area that provides various service values.
3 An Analysis of the Greenbelt’s Environmental Effect in the Seoul Metropolitan Area : Focusing on the Ambient Air Pollution and Land Surface Temperature, H.J. Kim, 2016
Contents It has been confirmed that the Green Belt region has lower air pollution concentrations than other regions, and the surface temperature is also lower than that of the city.


2. 그린벨트의 변천과 현황
2.1. 국내 그린벨트의 변화
1) 그린벨트의 정의 및 목적

도심지 주변을 둘러싸는 녹지대인 그린벨트는 토지이용을 제한함으로써 공지로 보전된다. 그린벨트는 무분별한 도시의 확장과 도시 간 연담화 방지, 자연환경 보전과 도시민의 건전한 생활환경을 확보를 위하거나 안보상 도시개발을 제한할 필요가 있는 경우 도시계획에 따라 지정된다[1].

2) 국내 그린벨트의 변천

1960년대 성장 위주의 정책으로 급격한 산업화와 도시화가 진행되었고 인구 및 산업이 서울 등 대도시로 집중되기 시작한다[2]. 이후 1970년대 서울을 중심으로 대규모 택지개발 사업이 이루어졌으며 우리나라 전체 인구 중 절반 이상이 도시에 집중되는 현상이 발생 되었다. 이에 따라 정부는 대도시의 인구 집중을 막기 위해 “인구분산정책”을 실시하였으나 공업의 집중개발을 통한 국가의 경제성장을 우선하였기 때문에 도시문제가 심화 될 수밖에 없었다[3].

이에 따라 정부는 안보상의 이유와 더불어 도시의 무분별한 확산 방지와 도심지 주변의 자연환경 보호를 위해 1971년 1월 “도시계획법”을 개정하여 개발제한구역을 지정하게 되었다[4]. 1971년 서울과 수도권을 비롯한 7개 대도시권과 제주권을 시작으로 7개의 중소 도시권에 5,397.1km2의 면적으로 개발제한구역 즉 그린벨트가 지정되었다[1].

“도시계획법”이 개정되고 1971년 7월 30일 서울을 시작으로 개발제한 구역을 지정하고 1997년까지 개발제한구역 유지와 소폭의 규제 완화만이 이루어졌다[1]. 그러던 중 1998년 김대중 정권의 그린벨트는 “개발제한구역 개선안”에서 7개 중소도시면 전면 해제, 대도시권 부분 해제안을 발표하였으며 이로 인해 7개 대도시권의 그린벨트가 부분해체 되었고, 총 7개의 중 도시권의 그린벨트가 2002년까지 전면 해제되었다[1]. 그린벨트를 보다 효율적으로 조정과 관리하기 위해 정책을 전환한 시기였다.

2003년 이후 그린벨트 정책의 조정 관리가 시작된다. 해제가 이루어진 지역은 효율적 개발과 관리를 시행하고, 존치가 필요한 지역에서는 보전 관리가 이루어졌다. 기반시설이 갖춰지고 보전가치가 낮은 지역은 산업·도시 용지, 임대주택 등으로 활용하기 위해 추가 해제가 검토되었다. 그린벨트로서 보전가치가 있는 지역은 토지투기에 의한 지가 상승, 환경 훼손 방지 등을 위해 관리 강화계획을 실행하였다[2].

2015년 5월 정부는 “개발제한구역 규제 개선방안”을 발표하여 그린벨트 내 임대주택 건설기준을 완화하였으며, 지자체별 총량 내 해제가 가능하도록 정책을 조정하였다[5].

2.2. 수도권 그린벨트의 변화

수도권 그린벨트는 Fig. 2., Table 2.와 같이 1970년대부터 현재까지 바뀌어 왔으며 국토교통부 통계누리를 통해 해당 연대의 면적을 알 수 있었다. 수도권 1970년대 그린벨트는 초기 1,566.8km2로 지정되었다[6]. 이후 1980년대까지 유지하다 여러 정권을 거치면서 그린벨트를 효율적으로 관리, 개발하기 위한 정책을 통해 1990년대에 들어서 해제를 검토하기 시작한다. 2000년대 본격적으로 보전가치가 떨어지는 그린벨트 지역 해제를 통하여 2003년 7개 중소 도시권의 그린벨트는 모두 해제되며, 수도권 그린벨트는 2007년 1,467.5km2의 면적으로 축소된다[6]. 2017년 수도권 그린벨트의 면적의 현황은 1,409.7km2로 1970년대의 면적에 비해 157.1km2 감소했다[1][6].


Fig. 2. 
Change of Green Belt Area in the Metropolitan Area by Period

Table 2. 
Change of Green Belt Area in the Metropolitan Area by Period
Year Policy Area
1970s designation 1,566.8km²
1980s maintenance 1,566.8km²
1990s inquire release 1,566.8km²
2000s Cancellation of Green Belt 1,467.5km²
2010~Present Cancellation of Green Belt 1,409.7km²

수도권 그린벨트는 외환위기로 인해 1998년부터 본격 해제되어 2007년까지 약 99.3km2가 해제되며 2010년까지 계속해서 해제된다[6]. 이는 외환위기 극복 후 침체된 건설산업 활성화를 위한 주택보급, 수도권 제2기 신도시 개발과 관련된다. 수도권 제2기 신도시 개발이 완료되었거나 진행이 완료 단계를 앞둔 상황에서 2015년에서 2017년 민간 주택 수주와 재개발 및 재건축의 수주 호조세로 2010년 이후 그린벨트는 소량 해제된다. 이후로는 큰 정책의 변화가 없었고 최근 3기 신도시 정책에 따라 또다시 그린벨트의 해제 검토를 고려하고 있다.

Table 3. 
Ratio of Green Belts in the 3rd New Town
Newtown
/ Level (%)
Incheon Gyeyang
Techno Valley
Namyangju Wangsuk Gwacheon Gwacheon Hanam Gyosan
Level 1 3.9 30.2 24.2 36.7
Level 2 93.1 66.2 71.3 45.6

정부는 서울과 제1기 신도시 사이에 100만 평(330만m2) 이상 대규모 택지를 조성해 30만 가구를 공급하는 3기 신도시를 고려하고 있다[7]. 이러한 서울의 주택공급을 통해 부동산 가격을 억제하려는 목적이 있는데 주요 도심의 재개발과 재건축을 제한하는 상황에서 다량의 주택공급은 불가능하다. 서울 근교의 추가 개발을 제외하고는 서울 근교에 가용 가능한 토지가 거의 없기 때문에 현 상황에서는 다른 대안이 없다. 3기 신도시를 개발하기 위한 토지는 그린벨트 지역을 제외하면 현실적인 대안이 없는 것으로 보이기 때문에 개발을 위한 그린벨트 해제 여부와 보전가치에 대한 신중한 접근이 필요할 것으로 보인다.

부동산과 서울 집값을 잡으려고 대규모 택지를 개발해 한꺼번에 공급을 늘리기 위해 그린벨트 해제를 검토하고 있으며, 서울시 그린벨트 해제를 강력히 반대하여 의견을 대립하고 있다. 국토교통부와 서울 시는 훼손이 심각하여 보전가치가 낮은 3등급 이하의 그린벨트 해제 여부를 협의하고 있다[7]. 이에 따라 환경적 가치를 위해 그린벨트의 보전을 주장하는 이들, 경제적 효율성을 위해 도시를 개발하고 그린벨트를 해제하자는 이들과 이 둘의 의견을 적절히 수용하여 부분적으로 해제하고 개발을 하자는 조정론의 주장이 서로 상충하고 있으며 정부의 정책변화에 큰 관심을 보인다.

2.3. 수도권 그린벨트의 가치

현재의 수도권은 대한민국 인구와 경제의 절반을 차지하고 있으며 꾸준히 발전해가고 있다. 시민들의 의식 수준은 점점 높아지고 있으며 여가생활을 즐기고자 교외로 나가거나 도심에서 보기 힘든 자연을 찾아가곤 한다. 수도권의 그린벨트는 거주민들에게 자연녹지에서 발생 되는 각종 편익을 제공하는 역할을 지속해오고 있었으나 도심의 개발로 인해 점차 줄어들고 있다. 그린벨트는 여러 측면에서 긍정적인 효과와 부정적인 효과를 지니고 있으며 본 논문에서는 선행연구자료에 따라 그린벨트의 가치를 도시 정책적 측면, 경제·서비스적 측면, 환경적 측면에서 검토해 보았다.

그린벨트는 토지이용을 제한하여 무분별한 도시의 확산과 연담화를 방지하는 법적으로 정해진 구역이다. 따라서 정책에 의해 그린벨트는 유지되거나 해제될 수도 있으며 그에 따라 개발과 활용이 지속 되며 도시의 구조가 바뀌기도 한다. 따라서 도시 정책적 측면에서 활용될 수 있기에 그에 따른 가치 파악이 필요하다.

도시 정책적인 측면으로 보았을 때 그린벨트는 근교 녹지보전에 기여되어 도시민들의 서비스 공간이 되며 도시 내부 가용토지를 제한하여 고도화된 토지이용이 가능하게 한다[8]. 고도화된 토지이용은 곧 도시의 발전을 이룩하게 할 수 있으나 개발제한구역으로 인한 도시 내 토지 수요의 증가에 따른 지가 상승과 이로 인해 서민들은 도시 외곽으로 밀려나게 되고 이에 따른 젠트리피 케이션을 유발하는 등 현대 도시의 새로운 문제들이 발생할 수 있으며 도심 내에서도 고밀도화로 인한 새로운 문제를 유발할 수 있다.

그러나 이러한 문제를 해결할 수 있는 부분이 개선된다면 그린벨트는 도시 정책적인 측면에서 도시민의 삶의 질을 높이기 위한 다양한 목적으로 활용이 가능할 것이라 예상되며 이는 곧 그 활용에 따른 부가가치 창출에 기여되어 경제적인 부분과도 연관될 수 있다고 본다.

시민들에게 다양한 서비스를 제공하는 수도권 그린벨트의 산림 및 농경지는 수도권 지역의 생태, 문화, 휴양, 경제 시스템을 지원하고 시민들에게 자연으로부터 필요한 것들을 제공하고 있다. 선행 연구자료에 따르면 생태계 서비스는 공급서비스, 조절서비스, 문화서비스로 보았을 때 연간 경제적 총 가치는 2조 1,275억 원이 산출되었다[9]. 문화서비스의 경제적 가치는 다른 서비스의 경제적 가치보다 크게 산출되었는데 이는 시민들에게 그린벨트 지역이 여가 및 휴양을 위한 장소로 역할을 하고 있다는 이유로 추정되며 이미 많은 사람에게 필요한 공간으로 인식되고 있음을 알 수 있다. 이러한 생태계 서비스 가치평가는 경제적으로 어느 정도의 가치를 지니고 있는지 확인이 가능하기도 하지만 본질적으로 사람들이 자연자산에 대한 가치를 깨닫고 앞으로의 정책 결정에 가치를 반영할 수 있다는 점에서 높게 평가될 수 있다.

현재 세계의 많은 도시는 도시 환경에 대해 많은 갖고 있다. 지구 온난화에 따른 기후변화, 수질·토질·대기 질 등과 관련한 환경오염, 녹지 공간 확보 등에 대한 문제에 관심이 있으며 도시민의 삶의 질을 높이기 위해 지속 가능한 관점에서 도시를 만들어가야 한다고 주장하고 있다. 이러한 관점에서 환경적 측면 역시 고려해야 할 부분이다. 선행연구자료에 따르면 그린벨트 지역은 다른 지역에 비해 PM10, CO, SO2의 오염 농도가 평균보다 각각 1.3%, 1.5%, 0.9% 낮은 것으로 확인되었으며 그린벨트 지역의 표면 온도는 도시 내부에 비해 평균 1% 감소하는 효과가 있는 것으로 확인되었다[10].

이 외에도 선행연구에서는 그린벨트의 보전가치 평가에 대한 주민의식에 관한 설문조사가 진행되었는데 분석 결과에 따르면 그린벨트 보전비용 지불 의사가 있는 주민이 63.8%로 높게 나타나고 있다[11]. 그린벨트 인접 지역과 비인접 지역 두 곳 모두 비슷한 수치가 나왔으며 이를 통해 시민들이 그린벨트의 보전가치를 높게 평가하고 있음을 알 수 있다. 비용 지불에 반대하는 응답자의 경우 보전가치를 돈으로 나타내기 어렵다고 하는 의견이 많았고 그 외는 관심이 없거나 지불 가치를 느끼지 못해서라고 응답하였다[11].

그린벨트는 다양한 측면에서의 보존가치를 입증하고 있으며 미래세대를 위한 중요한 자원임에 틀림없다. 그러나 아직까지 그린벨트에 대해 잘 모르는 거나 관심 없는 사람들이 많이 있다. 그린벨트라는 자연자산을 올바른 방향으로 보전하고 활용할 수 있도록 더 많은 이들에게 그린벨트의 가치들을 널리 알리고 자연자산에 대한 가치를 깨닫게 할 필요가 있다. 또한 현재 이루어 지고 있는 이를 통해 무차별적인 개발정책에 대안으로 반영할 수 있는 자료로서 활용 가능할 것이다.


3. 신도시 개발과 그린벨트의 상관관계
3.1. 신도시 개발의 문제

현재의 신도시 사업은 대도시, 중소도시 등 우리나라 전역에 걸쳐 표준화됐다. 널찍한 주차공간과 잘 정비되어있는 생활 인프라로 인해 주거환경의 질이 상승하였고 이로 인해 신도시는 많은 이들의 워너비가 되었다. 서울시의 양적, 질적 팽창과 포화에 따라 신도시는 계속해서 발전하고 있다. 한국의 신도시 건설현황은 수도권 주택시장 안정과 주택문제를 해결하기 위한 방안으로 추진되고 있으며 대도시의 과밀, 혼잡문제를 해결하고 낙후지역의 개발을 촉진을 위해 시행되는 개발 사업이다.

그러나 기성 시가지의 거주민과 시설이 대부분 신도시로 이전되며 신도시의 개발에는 도움이 되었지만 결과적으로 기성 시가지는 발전에 탄력을 가하기 힘들어 침체 될 수밖에 없게 되었다[12]. 이로 인해 기성 시가지의 고령화율은 증가하게 되며 기성 시가지가 지니고 있던 우리의 역사와 문화는 뒷전이 되어버렸다.

기성 시가지의 문제도 해결되지 못한 상황 속에서 무차별적으로 이루어지는 신도시 개발은 본래의 주민뿐만 아니라 거주할 신도시 주민들에게도 피해가 되고 있다. 개발 지정 토지에 대한 보상 문제가 원활하게 이루어지고 있지 않으며 이에 대한 해결책이 강구되어야 한다[13].

또한 외부에 의존하지 않고 도시 자체에서 일정 부분 이상 수용되도록 자족성이 높아야 하는데 정부 역시 이를 위해 자족적인 기능을 갖춘 신도시 건설로 방향을 제시 하였지만 단기간의 준비와 계획으로 의도한 결과를 달성하는데 한계를 겪었으며 이러한 신도시의 자족성의 문제는 교통문제와 같은 문제를 유발하며 이는 곧 삶의 질의 하락과 연관된다[14].

이러한 상황 속에서 지난 9·21 주택 공급에 대한 대책으로 정부는 남양주 왕숙지구, 하남 교산지구, 인천 계양 테크노밸리, 고양, 창릉, 부천 대장 등을 3기 신도시 지역으로 계획을 발표하였다. 그러나 주택시장의 하락 조짐과 과잉된 공급으로 인한 미분양이 속출하는 지역도 많은데 심지어 3기 신도시가 기존의 1, 2기 신도시보다 서울과의 접근성도 좋아 기존 신도시가 경쟁력을 잃을 것으로 판단되며 그에 따라 1, 2기 신도시 주민들의 불만은 극에 달할 수밖에 없는 상황에 처해 있어 많은 이들의 주장이 서로 상충하고 있는 상황이다.

3.2. 그린벨트의 무분별한 개발

정부의 3기 신도시 계획은 이미 훼손되어 보존가치가 떨어지는 3~5등급 그린벨트를 일부 해제하여 활용하기로 한 것이었으나 환경적 가치가 높은 등급의 그린벨트를 대상지에 집어 넣었다는 사실을 많은 기사를 통해 알 수 있다. 직접 환경부의 국토 환경성 평가지도를 통해 국토 환경성 평가등급을 분석해 본 결과 인천 계양 테크노밸리, 과천, 남양주 왕숙 등의 신도시 후보 지역이 이에 부합하지 않는 2등급 이상의 지역으로 나타났다. 분석 결과는 법제적 평가항목의 개발제한구역을 대상으로 진행한 결과이다1).

인천 계양 테크노밸리는 그린벨트 면적 비율이 1등급은 3.9%(130,247m2), 2등급은 93.1%(3,143,875m2)로 나타났다. 남양주 왕숙 지구의 비율은 1등급은 30.2%(2,643,383m2), 2등급은66.2%(5,786,186m2)로 나타났다. 과천 지구의 비율은 1등급은 24.2%(425,785m2), 2등급 71.3%(1,254,683m2)로 나타났다. 하남 교산지구의 비율은 1등급은 36.7%(2,364,041m2), 2등급은 45.6%(2,934,495m2)로 나타났다.

이처럼 초기의 정부의 의도와는 다르게 환경적 가치가 높은 1, 2등급의 그린벨트가 대거 3기 신도시에 포함되었는데 국토교통부는 이에 대해 “3기 신도시 내에 포함된 농업적성도 2등급지(1등급지 없음)은 대부분 비닐하우스 설치 등으로 훼손되어 환경적 보존가치가 낮은 지역에 해당합니다”라고 말하며 “환경적 보전가치가 높은 1,2 등급지에 대하여는 향후 환경부와 협의를 거쳐 원형보존 또는 공원으로 조성하며 환경과 조화로운 개발을 추진해 나갈 계획이다.”라고 해명하였으나 올바른 개발 방향인지에 대한 의문이 든다[15].

앞서 말한 대로 그린벨트는 도심의 허파로서 여러 가치를 입증하고 있으며 보존 해야할 가치를 충분히 보여주고 있다. 따라서 무차별적으로 개발을 하기보다는 그린벨트를 보존하면서 도시의 개발을 이끌 수 있는 정책적 대안이 시급하다.

3.3. 그린벨트의 무분별한 개발을 막기 위한 제안
1) 도심지역의 고밀도화

도심에 살고자 하는 수요는 계속해서 증가하고 있으나 집을 지을 땅은 부족하다. 수요를 충족시켜주는 해답은 쉽게 생각하면 비교적 간단하다. 도심의 밀도를 높여 그만큼 공급을 늘려주면 된다. 도심의 고밀도화. 그러나 이 고밀도화는 교통, 문화, 역사적인 측면과 젠트리피케이션 유발 등 여러 부분에서 문제가 발생할 수 있다. 다수의 사람은 이런 문제로 인해 도심 고밀화에 반대하고 있다.

그러나 <도시 탐구기>의 저자이자 세계 14개 도시에서 지내온 독립학자인 로버트 파우저 박사와 서울대 규장각 한국학연구원의 김시덕 교수 등의 전문가는 정부에서 임대주택을 적극적으로 공급하고 적극적인 정부 주도 개발로 도시 밀도를 올려야 한다고 주장했다. 서울의 경우 아파트 단지의 밀집도가 너무 낮으며 홍콩이나 뉴욕과 같은 인구 과밀 도시에서 흔히 볼 수 있는 조금 더 컴팩트하고 주차장도 없는 형태의 아파트도 많이 올리고 나머지 공간을 시민 누구나 접근할 수 있는 공원으로 도시 곳곳에 만드는 것이 시민의 삶에 더욱더 도움이 될 것이라고 주장하였다2). 본 저자 역시 도심의 고밀도화가 그린벨트의 무분별한 개발을 막기 위한 수단이 될 수 있다고 생각한다.

2) 도심지역의 용적률 상향

도심지역의 용적률 상향 역시 고밀도화와 비슷한 맥락으로 생각할 수 있다. 용적률의 상향은 기존의 밀도에서 이루어 질수도 있어 기존 도심의 밀도와 그린벨트의 유지를 동시에 이루어 낼 수 있다. 그러나 지금까지 말로는 이루기 쉬운 용적률 상향이 이루어지기 힘든 이유가 서울의 스카이라인과 같은 도심 경관의 보호를 위한 것이고 남산이나 사대문 안과 같은 문화유산의 보호를 위해 존재하고 있다. 따라서 용적률의 상향은 도시 내부적으로 도시민의 삶의 질의 하락과 연관될 수 있다.

3) 컴팩트 시티(Compact City)그러나 우리는 도심지역의 고밀도화와 용적률 상향으로 인한 문제점만을 바라보기만 해서는 안된다. 이미 뉴욕, 홍콩과 같은 초고밀도 도시에서도 많은 사람이 살아가고 있다. 우리는 단순히 고밀도화로 인해 생길 문제로 인해 포기할 것이 아니라 문제를 어떻게 대처하고 장점을 수용할 것인지에 대해 생각해 보아야 한다.

3) 컴팩트 시티(Compact City)

인구가 1000만 가까이 되는 대도시인 서울은 컴팩트 시티로 방향을 틀어야 할 때라고 생각한다. 컴팩트 시티는 도시 구조를 팽창시키지 않고 압축한 형태로 개발하는 방식으로 현대 도시의 여러 문제를 해결하며 대중교통수단을 효율적으로 구축 가능하게 하고 자연환경을 보전하며 도시 정체성을 유지할 수 있는 역사, 문화재 등을 보전하는 경제적이며 효율적인 개념이다. 이미 세계 각국의 대도시들은 컴팩트 시티로서 정책을 전환하였으며 유럽연합(EU)에서도 도시문제와 환경문제를 해결하기 위한 일환으로 컴팩트 시티를 지향하고 있다[16].


Fig. 3. 
Compact City Concept Map

컴팩트 시티는 앞서 말한 고밀도화로 인한 문제를 해결할 수 있는 키워드로서 작용될 수 있다고 판단된다.

각각의 국가에서는 다양한 계획 수법을 통해 지속 가능한 컴팩트 시티를 만들고자 하고 있다. 미국은 지방자치를 우선으로 하는 상대적으로 적은 계획요소를 반영하거나 유럽의 경우 환경적인 계획요소, 일본의 경우 사회문화적인 계획요소가 반영되는 등 여러 세부항목과 각국의 특성에 따라 그에 맞는 컴팩트 시티가 개발되고 있다[16]. 그에 맞게 우리나라 역시 다양하고 풍부한 문화, 자연환경을 활용하여 우리나라에 맞으면서 각 지역에 맞는 컴팩트 시티를 개발하는 것이 필요하며 정책적으로 반영되는 것이 중요한 시점이다.


4. 결론

우리가 살아감에 있어 녹지는 삶의 터전이다. 녹지가 없는 도심은 피폐한 환경을 유발할 것이다.

도시의 개발이나 정책적인 요인으로 그린벨트는 줄어들 수 있다. 무차별적인 개발을 지양하고, 그린벨트의 가치를 정확히 이해한다면 필요에 맞는 적절한 개발을 이룰 것이다. 이를 통해 우리의 삶의 질을 높이고 적절한 균형을 맞출 수 있으며 여러 정책적인 문제도 해결할 수 있다고 본다. 그에 따른 관점에서 그린벨트의 가치 파악이 우선되었고, 본 논문에서는 선행 연구자료를 참고하여 그린벨트의 가치를 도시 정책적 측면, 경제·서비스적 측면, 환경적 측면에서 정리해 보았다.

1) 도시 정책적인 측면 : 토지이용의 고도화

법적으로 정해진 그린벨트에서 개발과 활용이 지속되면 도시 구조에 변화가 발생 된다. 이러한 관점에서 그린벨트는 도시 정책적인 측면에서 활용할 수 있다. 그린벨트로 인해 근교 녹지보전이 활성화되고 도시민들의 서비스 공간으로 활용될 수 있다. 또한 도시 내부 가용토지가 제한이 되므로 고도화된 토지이용이 가능하게 된다.

2) 경제·서비스적 가치 측면

수도권 지역의 그린벨트는 생태, 문화, 휴양, 경제 등 다양한 서비스 재화를 시민들에게 제공하고 있다. 수도권 그린벨트의 생태계 서비스는 공급, 조절, 문화서비스로 나뉘어 연간 2조원 이상의 경제적 가치를 발생시키고 있다.

3) 환경적 측면

도시의 질, 그리고 도시민의 삶의 질을 향상 시키기 위해 지속 가능한 관점에서 도시를 만드는 것이 중요시 되고 있다. 현재 수도권 그린벨트의 유지는 환경적인 측면에서 대기오염을 막아주고 도시 내부의 열을 낮춰 주는 등의 환경적 가치가 있다.

이처럼 그린벨트는 다양한 측면에서 가치를 제공해 주고 있으며, 위의 가치들은 서로 맞물려 다양한 이점을 우리에게 제공하고 있다. 그러나 도시 내 토지 수요를 증가시키면, 지가 상승과 이로 인한 젠트리피케이션 등 새로운 문제들이 발생한다. 최근 수도권의 문제와 같이 집값 안정을 위해, 1,2 등급의 환경적 보존가치가 높은 그린벨트를 활용하여 제3기 신도시를 만들어 과잉된 수요를 맞춰주어 안정시키고자 하면, 또 다른 새로운 문제가 발생한다. 하지만 이전의 상황들을 보았을 때 집값 안정에 도움이 될지는 의문이며, 우리의 자연자원인 그린벨트를 훼손하며 수요를 제공하는 형태는 한계가 있음이 분명하다.

필요에 따라 그린벨트를 활용한 적절한 개발은 이해가 되지만 미래자원으로서 활용가치가 높은 그린벨트를 훼손하면서까지 진행되는 개발은 장기적 관점에서는 어느 면에서도 이점이 없다. 따라서 그린벨트의 적절한 활용과 이를 해치지 않는 적절한 개발 방안이 필요하다.

본 논문에서 제시하는 그린벨트를 훼손하지 않고, 우리가 앞으로 나아가야 하는 방향성은 다음과 같다.

1) 도심지역의 고밀도화

도심지역의 고밀도화와 용적률 상향을 통해 수요에 맞는 공급을 늘려주도록 한다. 다만 교통, 문화, 역사적 측면에서의 문제와 젠트리피케이션에 대한 문제가 발생될것이 우려되지만 뉴욕과 홍콩의 도시를 보면 많은 사람들이 잘 살아가고 있듯이 우리도 고밀도화, 용적률 상향으로 인해 생길 문제를 어떻게 대처하고 장점을 수용할 것인지에 대해 생각해 보아야 한다.

2) 컴팩트 시티 개발

고밀도화를 전제로 한 컴팩트 시티 개발에 집중해야 한다. 도시 구조를 팽창시키지 않고 압축하는 형태로 개발하는 방식인 컴팩트 시티는 교통, 환경 문제를 해결하고 역사, 문화재 등을 보전하여 도시의 정체성을 유지할 수 있으며, 경제적이기까지 한 현시대에 맞는 효율적인 방안으로 이를 적극 활용해야 한다. 도시문제와 환경문제를 해결하기 위한 일환으로 세계 각국에서는 적합한 형태로서 컴팩트 시티를 계획하고 개발하고 있다.

3) 그린벨트의 보존과 적절한 개발

그린벨트는 우리의 자연자산으로서 우리의 삶에 가까이 존재하고 있으며 무궁무진한 가치를 지니고 있다. 그린벨트의 보존은 앞으로의 발전에 기여하기도 하며, 어떤식으로 발전해 나아가야하는지 방향성을 제시하기도 한다. 우리는 미래를 위해 그린벨트를 보전하고 적절히 개발 및 활용해야 한다.


Notes
1) 환경부 국가 환경성 평가지도(https://ecvam.neins.go.kr/main.do)를 활용하였고 법제적 평가항목의 개발제한구역을 대상으로 분석한 결과.
2) 로버트 파우저 박사와 김시덕 교수의 대담에 내용 중 일부를 인용. (https://m.pressian.com/m/pages/articles/256816?no=256816)

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