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[ Article ]
The International Journal of The Korea Institute of Ecological Architecture and Environment - Vol. 20, No. 2, pp.55-64
Abbreviation: J. Korea Inst. Ecol. Archit. And Environ.
ISSN: 2288-968X (Print) 2288-9698 (Online)
Print publication date 30 Apr 2020
Received 16 Feb 2020 Revised 16 Mar 2020 Accepted 20 Mar 2020
DOI: https://doi.org/10.12813/kieae.2020.20.2.055

공공주택 공급 활성화를 위한 프랑스 사회주택의 민간참여 특성 : Entreprise Sociale pour l'Habitat(사회적 주택 기업)을 중심으로
최민아* ; 이성근**

Characteristics of Private Participation in French Social Housing for Public Housing Supply : Focused on Entreprise Sociale pour l'Habitat
Min-Ah Choi* ; Seong-Keun Lee**
*Research fellow, Korea Land & Housing Corporation Land & Housing Institute, South Korea (minah_choi@lh.or.kr)
**Corresponding author, Assistant professor, Major in Architecture, Keimyung Univ., South Korea (leesk@kmu.ac.kr)

ⓒ 2020 KIEAE Journal

Abstract
Purpose:

This study aims to apprehend the role and importance of private sector in the French public housing policies by focusing on ESH, which supplies and manages about half of French public housing. The participation of private sectors presents increasing importance as a way to stabilize housing market and enhance the sustainability of society. Recently in Korea, since 2015, private sector has started to participate in public housing projects. Therefore it is necessary to observe and analyze the role, importance, the characteristics and institutional and financial system of French private sectors in order to draw implications to Korean public housing policies.

Method:

The main methods of the study is literature surveys on governmental and institutional reports and analysis of demographic and statistical data such as directory on social rental housing stock. A comparative analysis of public housing projects in Korea and France was also conducted.

Result:

Korean private sectors needs to enhance public character in term of housing rental price, period and broaden the scope of inhabitants. It is necessary to expand financial support systems such as France’s PEEC. It is also necessary to increase the participation of non-profit private sector through strengthening social economic capabilities.


Keywords: French social enterprise for housing(ESH), Public support private rental housing, Social housing, Privat participated public housing
키워드: 프랑스 사회적 주택기업(ESH), 공공지원민간임대주택, 사회주택, 민간 참여 공공주택사업

1. 서론
1.1. 연구의 배경 및 목적

우리나라의 전월세 시장은 계약기간이 2년 단위로 짧고 가격의 상승폭이 매우 커서 서민 주거 안정에 큰 장애 요소가 된다. 이에 주택 정책에서 낮은 임대료와 함께 장기간 거주가 보장되는 공공주택의 공급이 매우 중요하며, 주거 시장의 불안정화로 공공주택에 대한 요구는 지속적으로 증가하고 있다. 그러나 공공이 공급할 수 있는 주택 물량은 한계가 있어 정부는 최근 민간기업의 참여를 유도하고 있다.

우리나라의 민간기업 참여 공공주택 공급은 2015년 ‘뉴스테이’라는 명칭으로 민간기업형임대주택사업으로 시작되었다. 이 사업은 2018년에는 공공지원민간임대주택사업으로 변경되며 민간제안사업, 택지공모사업, 공급지구 촉진사업, 정비사업 연계형으로 다양화되며 민간기업의 참여가 늘어나고 있다. 최근 사업을 살펴보면 민간기업 이외에 사회적 경제의 참여도 시작되어, 2016년에는 남양주시 별내지구와 고양시 지축지구에 협동조합형 공공임대주택이 탄생했다.

이처럼 공공임대주택의 건설, 관리, 운영에 다양한 민간기업과 사회적 경제가 참여하는 것은 우리나라에서는 최근의 동향이지만 서유럽 국가에서는 이미 백여 년 전부터 민간기업 및 사회적 경제가 공공임대주택 건설의 주체로 활발하게 활동했고, 프랑스는 이의 대표적인 사례 국가가 된다.

우리나라의 공공임대주택과 유사하게 서민계층의 주거안정을 위해 공급되는 주택을 프랑스에서는 사회주택(logement social)이라고 부른다. 사회주택은 우리나라에서는 아직 관련 법률이 제정되지 않아 지자체나 사업주체별로 정의가 차별화되지만, 일반적으로 취약계층을 대상으로 사회적 경제 주체가 공급하는 임대주택을 의미한다. 반면 프랑스의 사회주택은 국민의 약 70%가 입주지원 자격을 지니는 공공적 성격을 지니는 주택이다. 이는 임대 및 자가까지 포함하고 임대료 및 주택 공급 가격이 통제된다. 즉 우리나라의 사회주택 및 공공주택에 비해 공급 대상의 폭이 넓어 저소득층에 국한되지 않은 일반 시민의 보편적인 주택의 성격을 지닌다.1)

프랑스 사회주택의 비중은 전체 주택의 약 17%이고, 보유물량은 약 480만호(2018, INSEE)에 이른다. 또한 프랑스는 2025년까지 인구 규모 일정 기준 이상의 지자체는 주택수의 25%를 사회주택으로 확보하도록 법률로 정하여 활발한 사회주택 공급이 추진되고 있다.2) 프랑스의 사회주택은 공급 물량 및 다양성에서 우리나라의 공공임대주택보다 앞서가는 모습을 나타내는데, 그의 가장 큰 이유는 사회주택의 약 절반에 해당하는 비중을 민간기업의 성격을 나타내는 ‘사회적 주택 기업(Entreprises sociales pour l’habitat, 이하 ESH )’이 공급하기 때문이다. 프랑스 사회주택 중 ESH에서 공급하고 유지, 관리하는 물량은 약 226만호로 우리나라 전체 공공임대주택의 물량과 비슷하다.

이에 본 연구는 민간기업 및 사회적 경제의 공공주택 부문 참여 활성화 방안을 모색하기 위해, 프랑스 사회주택 공급 부문에서 민간기업의 역할 및 중요성을 도출하고자 한다. 기관 및 운영 특성, 재원마련, 운영, 관련 제도를 분석하고 이를 우리나라 민간참여 공공주택사업과 비교하여 이를 토대로 시사점을 도출하고자 한다.

Table 1. 
Analysis of previous studies concerning French social housing
Authors(year) Principal research contents Implication on private sector participation in public housing
Pong(2009) ㆍCauses and effects of French social housing urban regeneration projects ㆍGeneral comprehension and development history
Jang(2013) ㆍTransformation of French social housing into ghetto through analysis of inhabitants ㆍImportance of inhabitants as major factor of social housing
Lee and Choi(2016) ㆍFinancial and institutional characteristics, housing rent price, territorial disposition of French social housing ㆍImportance of financial and institutional characteristics
Jang and Je(2019) ㆍAnalysis of apartment remodeling on French and Korean ㆍNecessity of institutional support
Jin and Kim(2019) ㆍIdentify French social housing as general model including middle braket ㆍImportance of the financial system and the cooperation between public and private sectors in social housing.
Jin et al(2019) ㆍFinancial characteristics, supply method, inhabitant service and relation, perspective of French social housing ㆍFinancial characteristics, supply method

1.2. 연구의 방법 및 범위

본 연구의 주요 대상은 프랑스 사회주택 공급에 핵심적 역할을 수행하는 민간기업 성격의 기관이다. 프랑스 사회주택 공급기관은 OPH(Office public d’habitat, 이하 OPH)와 ESH로 크게 구분된다. 그중 OPH는 지자체와 연계된 공공적 성격을 지닌다. 이에 본 연구에서는 민간기업 성격의 ESH를 주요 고찰의 대상으로 한다.

연구의 시간적 범위는 ESH가 설립되고 관련 제도가 발전한 20세기 이후 전반을 범위로 설정하고, 그중 기관의 운영 및 사업 특성 관련 분석은 최근 데이터의 구득 시점인 2018년, 2019년을 중점적으로 고찰한다. 주요 연구의 내용적 범위는 ESH와 연관된 사회주택 공급 제도, 기관 현황 운영 특성, 관련 법률 등이 포함되고, 관련 제도 중 특히 ESH의 주택공급 재원 마련 관련 제도인 고용주 건축기금 지원(1% 고용기금)이 연구 범위에 포함된다.

본 연구의 방법으로는 문헌고찰, 데이터 분석 등이 주요 연구방법으로 사용된다. 문헌고찰 대상은 USH(Union social pour l'Habitat, 프랑스 사회주택 공급 연합기관), OPH, ESH 연간보고서 및 기타 보고서, 정부부처 보고서 및 자료가 된다. 또한 인구통계자료, 주택물량, 사회주택 조사자료(Répertoire sur le parc locatif social)등의 데이터 조사 및 분석이 연구방법으로 사용된다. 그 외 한국과 프랑스의 공공주택사업 유관 제도의 비교 분석이 본 연구의 방법으로 활용된다.

1.3. 선행연구 고찰

프랑스 사회주택 관련 연구는 사회주택 발전에 대한 연구부터, 계획적, 제도적, 사회적 측면, 그 외 금융 분야 및 최근 동향에 대한 다양한 연구가 진행되었다. 최근 Jang and Je(2019)는 한국의 아파트와 프랑스 사회주택의 리모델링 제도 및 사례 분석을 통해 우리나라 아파트 리모델링 활성화를 위한 지원과 제도적 보완이 요구됨을 제시하였다[1]. 사회적 측면을 고찰한 연구로 Jang(2013)은 프랑스 사회주택의 거주자 특성을 분석하여 게토화되는 문제점을 도출했고[2], Pong(2009)은 2차 세계대전 이후 프랑스 사회주택 발전을 세단계로 구분하여 고찰하고, 저소득층의 주거로 변화된 사회주택의 부정적 측면을 개선하기 위해 시행된 재생사업과 이에 따른 효과를 제시하였다[3].

프랑스 사회주택의 제도적 측면을 고찰한 연구로, Lee and Choi(2016)는 사회주택의 유형고찰, 재정지원 특성, 임대료 및 분포, 관련 정책 등을 전반적으로 고찰하고 우리나라 공공임대주택에 대한 시사점을 제시했다[4]. 또한 Jin and Kim(2019)은 선행 연구를 발전시켜 프랑스 사회주택의 특성을 저소득층이 주요대상으로 하는 잔여형 모델이 아닌 중산층까지 포용하는 일반적 모델로 규정하고, 공공과 민간이 상생하는 체계이며 설명하였다. 해당 연구는 사회주택 재정지원 방식 및 공급 절차, 보험, 입주자 특성까지 전반적이며 세부적인 프랑스 사회주택 특성을 고찰했다[5]. 한편 Jin et al(2019)은 프랑스 사회주택의 공급 및 재정구조 특성, 입주민 관리 및 지원, 향후 발전 방향에 대한 폭넓은 연구를 진행하였다[6].

이처럼 선행된 연구는 프랑스 사회주택의 특성이 공급방식, 재정지원방식, 그 외 제도 및 입주민 중심 등 다양한 부분에서 우리나라와의 차별성을 알려준다. 이에 본 연구는 현재까지 연구가 진행되지 않은 공공주택에서 민간부분의 역할과 관련 제도를 심층적으로 고찰하여 선행연구를 보완하며 발전시킨다. 이러한 연구는 최근 중요성이 높아지는 민간기업참여 공공임대주택 공급, 사회적 경제의 공공임대주택 건설 및 관리, 운영 참여, 관련 정책에 대한 시사점을 제시하는 의미를 지닌다.


2. 프랑스 사회주택의 특성 및 민간 참여 현황
2.1. 프랑스 사회주택 공급 특성

한 사회의 공공주택 공급의 필요성은 주택 현황과 밀접한 관계를 지닌다. 프랑스의 인구 천인 당 주택 수는 543호이고, 주택보급률은 124%이다. 주택점유유형 중 자가점유율은 57.7%, 민간 임대거주는 22.9%, 공공임대 거주는 17%이다.(2018, INSEE) 이를 우리나라 현황과 비교해 보면 자가 거주율은 57.7%로 동일하지만(2018년 주거실태조사), 인구 천인당 주택수는 한국이 403.2호, 주택보급률은 104.2%(2018 기준, 2020 국가통계포털)로 한국보다 프랑스가 보다 여유있는 주택현황을 지님을 알 수 있다.

두 나라간의 자가 보급률이 유사함에도 불구하고 우리나라 공공임대주택 비율은 7.1%에 머무는데 반해 프랑스는 두 배가 넘는 17%를 상회하는 공공임대주택 비율을 지니는 것은 민간부문의 역할이 크기 때문이다. 두 배가 넘는 공공임대주택의 공급 비중에도 불구하고 사회주택 거주를 희망하는 대기자가 매우 많아, 파리시의 사회주택 평균 입주 신청 후 대기기간은 40개월이고, 23%의 입주 대기자는 5년 이상을 기다리기도 한다[7]. 이는 프랑스 사회주택이 일반 시민이 선호하는 주거유형임을 말해준다.

프랑스의 사회주택은 공공과 민간부문이 공급 및 관리, 운영에서 대등하게 참여하고 있다. 즉 우리나라와 비교할 때 프랑스 공공임대주택 공급 시스템의 가장 큰 차이점은 공공임대주택 물량의 절반을 민간 부문이 공급하고, 관리, 운영하는 점이라 말할 수 있다.

우리나라의 공공주택과 유사한 성격을 지니는 프랑스 사회주택은 중앙정부가 아닌 지방정부 중심으로 공급되는 특성을 지닌다. 프랑스 사회주택은 HLM(habitation à loyer modéré의 약자, 공적자금지원을 받는 사회주택을 지칭)을 중심으로 공급되어 84%는 HLM이며, 나머지 비율은 일반주택과의 협약, 도, 중앙정부 등을 통해 공급된다. 이러한 이유로 프랑스 사회주택은 HLM을 주요 대상으로 한다. 프랑스 HLM은 전체 보유물량은 460만호이고 프랑스 인구의 15%가 HLM에 거주한다[8].


Fig. 1. 
Evolution of number and ratio of HLM(source: Les HLM, un modèle Français, Les HLM en Chiffre, L'Union pour Habitat, 80e Congrès HLM, 2019, p.4)

2018년을 기준으로 프랑스 HLM 공급기관으로는 241개의 OPH(Offices publics de l'habitat, 사회주택공급 공공기관으로 주로 지자체 연계)와 209개의 ESH, 38개의 HLM 협동조합(Cooperative HLM)이 있다. 이는 2017년 기준 OPH 217개, ESH 246개에 비교해 기관 수가 줄어든 것으로, 최근 제정된 ELAN 법의 영향으로 판단할 수 있다[9].3) 그러나 여전히 488개의 기관이 존재해 프랑스에서는 매우 많은 기관이 사회주택을 공급하고 있음을 알 수 있다. 각 기관 성격별 사회주택 보유물량을 살펴보면, HLM이 차지하는 84%는 다시 OPH가 41%, ESH가 41%, 2%는 HLM 협동조합이 보유하고 있다[10].

이처럼 다양한 기관이 사회주택을 공급하는 것은 관리, 감독기관으로 ANCLOS(사회주택 운영관리 감독기관)가 있고 CDC(예금공탁 및 위탁관리공사), CGLLS(공공임대주택 상호보증기금공사)와 연계된 시스템이 있기에 다양한 주체들이 지자체를 중심으로 사회주택을 공급할 수 있다.


Fig. 2. 
Evolution of number and ratio of HLM(M=million, source: Les HLM, un modèle Français, Les HLM en Chiffre, L'Union sociale pour Habitat, 2019, p.4)

프랑스 사회주택의 가장 큰 공급특성은 지자체에 기반하는 점이다. OPH, ESH, HLM 협동조합은 일반적으로 지역을 기반으로 사회주택을 공급하고 지자체와 밀접한 연계 속에 지자체 특성에 맞는 사회주택을 공급한다. 지자체는 각자 하나의 주택공급기관이 아닌 다양한 기관과 직접적, 간접적으로 연계되어 있다. 일 예로 파리의 경우, Paris Habitat와 RIVP, Elogie-SIEMP, Immobilière 3F, ICF Paris, EFIDIS 등 여러 기관을 사회주택 공급, 운영, 관리 기관(Bailleurs sociaux)으로 지닌다. 각각은 차별화되어 Paris Habitat와 RIVP는 공공인 OPH의 성격을 지니고, Immobilière 3F, ICF Paris는 ESH의 성격을 지닌다. Elogie-SIEMP은 파리시 사회주택 공급의 3위를 차지하는데 민관혼합경제회사(Sociétés d'économie mixte de Paris)의 성격을 지닌다.4)

파리시 사회주택 공급 주택 수가 가장 많은 기관은 OPH인 Paris-Habitat이며, 두 번째로 많은 사회주택을 보유하는 RIVP는 1923년 중산층을 대상으로 사회주택을 공급하기 위해 설립되었다. 즉 프랑스의 지자체는 각각의 목적이 다른 사회주택 공급의 필요성이 있고, 이 경우 각각 특성에 맞는 사회주택 공급기관이 해당 주택을 건설, 유지, 관리함을 알 수 있다. 최근에는 민간건설회사가 신축한 주택을 사회주택으로 매입하는 비중이 늘어나면서 이를 담당하는 OPH의 자회사도 설립되는 추세이다. 즉 프랑스의 사회주택엔 공공, 민간부문이 각각 다양한 사회주택의 특성에 따라 지자체와 긴밀하게 협력하고 주택을 공급하고, 사회주택은 다양한 사회계층 및 주택의 성격에 따라 세분화, 특성화되어있다.

그 외 보증보험제도 또한 프랑스 민간부분의 사회주택 건설 참여가 활발할 수 있는 요인이 된다. 사회임대주택 보증기금공사(Caisse de Garantie du Logement Locatif Social, 이하 CGLLS)는 사회주택 건설기관들이 상호 보증을 통해 400개가 넘어가는 기관이 재정적 문제가 발생하지 않고 안정적으로 주택을 공급할 수 있도록 한다.

2.2 ESH의 발전

앞에서 살펴본 바와 같이 프랑스의 ESH는 공공과 유사한 비중으로 프랑스의 사회주택을 공급하고 관리한다. ESH는 민간의 성격을 지니지만 수익을 추구하지 않고, 발생한 수익은 사회주택에 다시 재투자한다. ESH(Entreprises sociales pour l’habitat)은 한국어로 번역할 경우 어휘 자체는 ‘주거를 위한 사회적 기업’이지만, 우리나라에서 일반적으로 지칭하는 사회적 기업, 또는 사회적 경제와는 성격 및 규모에서 매우 다른 특성을 나타낸다.

ESH는 공공의 이익(intérêt général)을 추구하는 기관이 투자한 주식회사이고, 행정기관의 승인을 받아 설립된다. ESH의 주주는 UESL(Union des entreprises et des salariés pour le logement, 주택을 위한 기업과 급여자 연합) 회원기관, 1% 고용기금(Participation de l’employeur à l’effort de construction) 부담 기업, 단체, 연합, 지자체, 재정기관 등이 될 수 있다. 일반 법인과 개인이 주주로 참여할 수 있으나 이 경우 2%를 넘게 주식을 보유할 수 없어 일반 개인이 자유롭게 참여가능한 사회적 기업이 아닌, 기관 중심으로 공공적 성격을 지니는 주식회사이다[11].

ESH는 사회주택의 발전 전체를 주도한 오랜 역사를 지니고 있다. 공공부문에서 사회주택의 개념이 형성되기 이전인 19세기 중반, 프랑스에서는 기업가, 박애주의자들을 중심으로 노동자들의 열악한 주거환경을 개선하기 위한 노력이 기울여졌다. 1853년 기업가인 쟝 돌퓌(Jean Dollfus)가 뮐루즈(Mulouse)에 공장노동자들을 위한 뮐르즈 노동자주택단지회사 SOMCO(Société Mulhousienne des cités ouvrières)를 설립한 것이 ESH와 프랑스 사회주택 건설의 시초가 된다. 이후 1894년에 지그프리드법(Loi Siegfried)이 만들어져 HBM(Habitation à bon marché, 저렴주택을 의미함)이라는 현재 HLM의 전신인 사회주택 관련 제도가 마련된다. 이전인 1867년에는 법인(sociétés anonymes, 이하 SA) 설립에 대한 법률이 제정되었는데, 이 법률이 제정된 시점부터 1894년 HBM이라는 법률적 명칭이 탄생하기 이전까지 이미 15개의 사회주택 건설회사가 설립되었다. 이는 이미 공적인 제도가 마련되기 이전부터 기업과 기업인 차원에서 주식회사 설립을 통해 공공성을 지니는 주택 건설을 활발하게 진행했음을 알려준다[12].

1906년에는 HBM 협동조합의 지위를 법적으로 명시하는 스트로스법(loi Strauss)이 제정되어 협동조합이 사회주택을 건설할 수 있는 근거가 마련됐다. 1927년에는 SA가 모여 주택공급을 활성화 할 수 있는 법률이 제정되었고, 이를 토대로 SA의 설립과 기능을 활성화하기 위한 국가법인연합(Fédération nationale des Sociétés anonymes)이 구성됐다.5) 1947년에는 사회주택 공급기관이 2% 이율로 65년에 걸쳐 대출금을 상환하는 내용의 법률이 제정되었다. 이처럼 민간기업, 중앙정부, 지자체가 공동으로 저소득층의 주거환경 개선의 필요성을 인식하고 제도적 지원방안 마련을 위해 오랜 시간에 걸쳐 법 제도를 발전시킨 것이 프랑스 사회주택의 시발점이 된다.

프랑스 사회주택 재원의 핵심이 되는 1% 고용기금은 1943년 제도가 마련되어, SA의 사회주택 건설을 촉진하는 중요한 요인이 되었다.6) 이 제도는 1953년에 고용인 10인 이상의 기업은 급여의 1%를 의무적으로 부담하도록 하는 법률 제정으로 발전되어, HLM을 건설하는 민간기업이 공적재원을 활용할 수 있게 되었다. 이를 통해 민간기업은 좋은 조건으로 토지를 취득하고, 사업시행을 위한 비용을 조달하고, 사업비 저감을 통해 사업참여가 활성화되면서, 사업비 전반이 낮아지고, 낮아진 사업비를 통해 다시 임대료를 낮출 수 있게 된다. 1950년에는 기존의 HBM을 HLM으로 전환시키는 법률이 제정되어 현대적인 사회주택으로 전환된다.

이러한 제도적 기틀을 바탕으로 프랑스에서는 2차 대전 이후, 본격적으로 주택공급이 요구된 1958년부터 1975년까지 매해 291,000호에서 514,000호까지 건설했고, 이 시기에 대규모 사회주택공급 SA가 탄생했다. 대단지 위주의 대규모 주택을 건설하던 1970년대가 끝나고 1980년대에 사회적 연대, 지역 중심 개념이 강화되면서 HLM 공급 SA는 지자체와의 연계가 강화되었다. 21세기에 들어 SRU법에 의해 국가 발전의 방향이 지속가능한 방향과 연대의 강화로 설정된 이후, 2002년에는 SA d’HLM은 지금과 같은 ‘Entreprises sociales pour l’habitat’로 명칭이 전환된다. 이는 단순한 명칭의 변화가 아닌 임차인들의 참여 활성화의 방향을 반영한 것으로, 주식보유수에 상관없이 지자체, 임차인의 대표가 ESH에 적극적으로 참여하도록 구조가 변화되었다[13].

2.3 HLM 협동조합의 참여

프랑스 HLM 협동조합은 1906년 법률 제정으로 설립이 시작되어 약 100년이 넘는 역사를 지닌다. 지난 기간 동안 공급한 주택의 수는 약 40만호에 이르고, ESH나 OPH와는 달리 주로 저소득층을 대상으로 한 자가형 사회주택을 건설, 공급한다. OPH나 ESH는 주로 임대주택공급을 목적으로 사회주택을 건설하는 반면, HLM 협동조합은 건축 후 매각하는 주택의 비율이 높아 임대주택과 자가취득 주택을 포함해 폭넓은 성격의 주택을 공급한다.

프랑스 HLM은 매년 약 1만호에서 1만 6천호까지 자가주택으로 전환되고 있다(Fig. 3.). 이때 전환비율을 기관 성격별로 살펴보면 협동조합 연합인 Procivis와 HLM 협동조합이 가장 높은 비중을 차지해 두 기관의 공급비중은 약 70%에 해당한다. 반면 공공 성격의 OPH는 가장 낮은 전환율을 나타낸다[14].


Fig. 3. 
Transformation of HLM for purchased house(USH, p.17, unit: 1000, Procivis is the converted organization of Crédit immobilier)

1992년에는 HLM 협동조합이 관리하는 사회주택에 거주하는 임차인이 협동조합원으로 참여하도록 하는 법률을 통해, 거주자와 관리자의 참여적 성격을 강화했다. 프랑스 HLM 협동주택은 주택을 건설 후 판매를 하고 이후 10년 이내에 재판매할 때 시세 하락이 있을 경우를 대비한 보험이 가입되어 있고, 15년 이내에 다시 조합에 주택을 재판매할 경우 입주민에게 다시 임차해주는 제도를 통해 서민의 주거 안정성을 제고한다[15].

프랑스의 협동조합 주택은 다른 OPH나 ESH 공급 주택에 비해 비교적 그 역사가 짧아 노후도가 비교적 낮고, 대규모 아파트 단지로 지어지지 않고 일반 주택, 전원주택, 아파트 등 다양한 건축적 형태를 지니고 있어 다른 공급주체가 건설하는 사회주택보다 건축적으로 다양한 특성을 지니는 장점을 지니고 있다. 이러한 특성은 프랑스인들이 선호하는 주택의 모습을 반영한 것이다.

최근 프랑스 사회주택은 신축주택을 공공사업자가 직접 건설하는 방식 이외에 민간기업과 같은 타 사업자가 건축한 주택을 매입하는 VEFA(Vente en l'état futur d'achèvement)7) 방식을 통해 사회주택의 공급을 활성화하고 있다. 이는 파리와 같은 대도시에서 특히 많이 활용되고 있는데, 더 이상 공공주택 공급기관의 신규 토지 취득이 어려워 신축 HLM 건설이 어려워지는 상황에서, 기존 주택의 리모델링, 민간사업자 신축 주택의 일부를 매입하는 방식을 통해 사회적으로 요구되는 사회주택의 물량을 공급하고 있다.

HLM 협동조합 연합에 의하면 2017년에는 7,552호 주택을 착공했고, 4,291호를 건설 후 사회주택으로 활용하는 VEFA로 매각했다. 같은 연도에는 1,049호의 개인 주택 건설계약을 체결했고, 75,732호 사회임대주택을 관리하고 있다[15]. HLM 협동조합은 자가취득형 주택, 공공부분의 사회주택 확보를 위한 주택 건설 등 다양한 부분에 참여하고 있으며 저소득층이 주택 구입으로 인해 경제적 어려움이나 불확실한 상황에 놓이지 않도록 보험 및 재매수와 같은 제도와 연계하여 주거 안정성을 높이고 있다.


3. ESH의 운영 및 재원 마련 특성
3.1 운영 특성

ESH는 민간기관이지만 비영리적 성격을 지녀 우리나라의 일반적인 민간기업과는 다른 특성을 지닌다. 프랑스에서 ESH중 규모가 가장 규모가 큰 ICF는 프랑스 철도청인 SNCF와 연관된다. SNCF는 공공기관의 성격을 지니며, ICF는 SNCF의 노동자와 일반적인 사회주택 입주대상자를 위한 사회주택을 건설한다. 이들은 자신이 소유한 철도부지를 활용할 수 있어 사회주택 건설에 큰 유리한 점을 지닌다.

프랑스의 ESH는 우리나라의 사회적 경제와도 차별된 성격을 지닌다. ESH는 우리나라의 사회적 기업에 비해 그 규모가 매우 큰 특성을 지닌다. ESH의 주택보유물량을 세부적으로 살펴보면, 1,000호 이하를 보유한 ESH는 12개이고 이는 ESH 보유 전체 주택호수의 0.3%를 차지한다. 1,001호~3,000호를 보유한 ESH는 18개이며 ESH 주택호수의 1.7%에 해당한다. 3,001~6,000호를 보유한 ESH는 57개이며, 주택호수 비중의 11.5%에 해당하고, 6,001~10,000호를 보유한 ESH는 36개로 12.6%의 물량을 차지한다. 10,001호에서 22,000호를 보유, 관리하는 ESH는 45개이며 이들 기관이 보유한 물량은 전체의 30.3%에 해당한다. 22,000호 이상을 보유한 ESH은 21개로 이들은 ESH 사회주택 전체 물량 중 43.5%에 해당하는 주택을 보유한다. 즉 프랑스의 ESH는 기관의 수에서는 3,001호에서 6,000호를 보유, 또는 10,001호에서 22,000호를 보유한 ESH가 가장 많음을 알 수 있고, 22,000호 이상을 관리하는 기관의 수도 21개로 많고, 이들이 관리하는 사회주택이 전체 ESH의 43.5%에 해당해, 대규모 공급 및 관리의 특성을 지님을 알 수 있다[16].

ESH의 전국적인 분포를 살펴보면 파리를 중심으로 한 일-드-프랑스 지역에 39개, 리용이 있는 남동부의 론-알프스 지역에 21개, 북서측인 노르망디 지역엔 20개, 북쪽인 노르 지역에는 19개 ESH가 분포해 있다. 그러나 보유 주택수의 규모로 보면 일-드-프랑스에 33.8%, 노르 지역에 14.8%가 분포해 있다. 반면 21개 기관이 있는 론-알프스 지역은 보유 주택 규모가 8.6%로 노르 지역보다 한참 낮음을 알 수 있다. 즉 ESH는 기관의 개수가 많은 지역이 더 많은 주택을 공급, 보유하는 것보다는 비교적 밀도가 높고, 과거 공장밀집지역이 많아 서민층의 비중이 높은 일-드-프랑스, 노르 지역에 200,000호 이상을 보유하는 큰 규모의 ESH가 발달함을 알 수 있다.

ESH의 기관 규모를 살펴봐도 유사한 특성을 찾을 수 있다. 117개의 ESH는 50명에서 299명의 직원 수를 지니고, 이는 전체 인원 규모의 50.9%를 차지한다. 또한 300명 이상의 직원을 지니는 ESH도 21개가 있고, 이는 ESH 직원 수 전체의 44%를 나타낸다. 인원 10명에서 49명인 ESH는 39개로 4.6%, 1에서 9명을 지닌 ESH는 12개로 전체의 0.9%를 차지한다[17].

프랑스 사회주택은 입주자 유형을 3가지로 구분한다. 소득이 가장 낮은 취약계층을 대상으로 하는 PLAI, 입주 대상계층 중 중간 소득계층을 대상으로 하는 PLUS, 가장 소득수준이 높은 계층을 대상으로 하는 PLS로 구분하고, 각 사회주택 공급기관은 세 유형을 혼합하여 입주자를 선정한다. 그중 ESH의 입주자 특성을 보면 PLAI 26%, PLUS 50%, PLS 24%로 구성되었음을 알 수 있다.8) 이는 사회주택 입주대상 중 취약계층과 중간소득계층을 주요 대상으로 주택을 공급함을 알려준다.


Fig. 4. 
Number of ESH and housing by region (ESH, Rapport analyses et statistiques 2018, p.48)

3.2 고용주 건축기금 지원(PEEC)

프랑스 사회주택 공급 활성화의 가장 큰 요인은 다양한 공적 재원마련 및 지원 제도이다. 프랑스의 경우 OPH나 ESH는 장기 저리의 재원마련을 위해 은행 예금의 한 종류인 ‘리브레 아(Livret A)’ 저축예금을 주로 활용한다. 리브레 아는 예금에 대해 세금이 없고 3,000유로까지 정부로부터 예금보호를 받아 프랑스인의 80%가 이 금융상품을 이용한다[18]. 이 자금은 40~60년에 걸쳐 2% 이하의 저리로 상환하는 금융구조를 지니고 있다. 이와 같은 장리저리 구조는 사업시행자가 사회주택을 공급한 후 임대료로 사업시행 대출금을 상환할 수 있는 안정적인 구조를 만들어준다.

또한 프랑스 사회주택 건설의 가장 중요한 재원으로 ‘고용주 건축기금 지원(participation des employeurs à l’effort de construction, 이하 PEEC)’이 활용된다. 이 제도는 1943년에는 래니에르 루배(Lainière de Roubaix, 섬유기업) 기업주에 의해 “1% 주택(1% logement)”이라는 이름으로 만들어져 1953년에 의무적 성격으로 정부에 의해 제도화 되었다. 이 제도는 고용인 20인 이상의 상공업 성격을 지닌 기업이 직원 일 년 급여의 최소 1%를 분담금으로 납부하도록 해 주택건설 기금으로 활용했다. 이 기금은 주로 사회주택 건설의 목적으로 사용되었고 점차 지원범위가 확대되어 1990년대부터는 저소득층의 자가취득을 이자 없이 지원하는 ‘0% 대출’의 재원으로 활용되었다[19].

PEEC는 우리나라에는 ‘1% 주택기금’이라 소개됐고, 프랑스에서는 2009년 ‘악시옹 로주멍(Action logement)’으로 명칭을 변경했다.9) 이 기금을 위한 기업부담금은 점차 비율이 조정되어 1992에는 0.45%로 줄어들었고, 기존의 PEEC를 부담해야 하는 기업의 규모는 고용인 10인 이상이었으나 최근인 2019년까지는 고용인 20인 이상 기업으로 기준이 완화되었다.10) PEEC은 의무적 성격이 강해, 미이행 시기업에 부가되는 가산비용이 매우 크다. 만약 고용주가 일 년간 최소 0.45%의 기금을 미지불하면, 다음 해에 전년도 급여의 2%에 해당하는 기금을 내야 한다[20].

2020년부터는 기금 납부 기업 규모가 다시 50인 이상 기업으로 완화되었다. 이는 ‘기업의 성장과 변화에 관한 법률(Loi relative à la croissance et la transformation des entreprises, 2019년 5월 22일 제정)의 시행에 의한 것이다. 현행 PEEC는 건설 및 주거 법전(Code de la construction et de l'habitation)의 313-1조를 통해 다음과 같이 규정된다: 정부를 제외한 종업원 50인 이상 기업은 의무적으로 고용인 세전금액의 0.45%를 기금으로 납부해야 한다. 초과하는 금액을 납부한 경우 그 금액은 기간의 제한이 없이 다음 해로 인정받을 수 있다[21]. 또한 313-3조는 PEEC는 주택개조사업, 자가취득, 사회주택 건설 및 리모델링, 취약계층 거주 지원사업, 정부 추진 도시재생사업 등 다양한 사업에 기금을 활용할 수 있음을 명시하고 있다. PEEC는 농어촌 지역에도 적용되어 이 경우는 농촌 및 어촌 법전(Code rural et de la pêche maritime)의 적용을 받고, 납부금액 산정에 대해서는 일반세금법전(Code général des impôts)의 적용을 받는다[22].

즉 기업 참여를 통해 마련된 PEEC은 크게 두 방향으로 구분되어 ‘건축지원자금(Les aides à la pierre, 어휘 자체로는 ‘석재 지원’이라는 뜻으로, 물리적으로 건축물을 지을 수 있는 행위를 지원함을 의미함)’ 부문과 저소득층의 주거급여 부분으로 활용된다. 또한 앞서 살펴본 저소득층의 자가취득 지원 재원으로 활용되고, 저소득층이 주택을 임차할 때 보증금 대여로 활용되는 등 다양한 성격의 저소득층 주거지원 재원으로 활용된다.11)

PEEC 운영기관인 악시옹 로주멍의 2018년도 사업 내역은 전체 30억 5천만 유로 수입을 지니고 이는 기업 부담금 16억 9천5백만 유로와 기업 및 가계 대출금 13억 5천5백만 유로로 구성된다. 이의 연간 사업내역은 사회주택 공급 기관 지원이 12억 7천9백만 유로, 도시재생사업 등 정부정책사업 지원에 6억 3천5백만 유로, 개인 및 기업 직원 지원에 6억 4천1백만 유로를 지출했다[23].

PEEC는 단순한 공적 주택건설을 위한 재원마련의 역할뿐 아닌, 해당 기업의 고용인에게 사회주택을 요구할 권리를 부여해 직원 복지에 중요한 요소가 된다. 악시옹 로주멍은 사회주택 공급기관 지원을 통해 2018년의 경우 3만 380호의 주택을 확보했다. 이는 기금을 지원받은 사회주택 건설기관은 해당 사업 사회주택의 일정 비율을 기금을 제공한 기업 근로자에게 사회주택으로 공급해야 하는 것을 의미한다. 이 경우 사회주택의 입주자 선정은 기업이 직접 시행하지 않고 PEEC 관리 기관인 악시옹 로주멍을 통해 진행된다. 이러한 절차는 공정성을 담보하는 의미를 지닌다.


4. 한국 민간참여 공공주택사업과의 비교
4.1 공공지원민간임대주택

한국에서 민간이 공급주체가 되는 공공임대주택으로는 공공지원민간임대주택이 있고, 사회주택(사회적 주택)이 있다. 공공지원민간임대주택은 2015년 제정된 ‘민간임대주택에 관한 특별법’으로 시작되어 기업형 임대주택사업으로 시작되었고, 이 사업은 주로 ‘뉴스테이’라는 명칭으로 불렸다.

기존에 추진되던 뉴스테이 사업은 입주자격이 저소득층에 국한되지 않아, 임대주택에 대한 부정적 인식을 줄이고 중산층을 대상으로 임대주택의 범위를 넓혀 민간기업의 참여를 통해 주택시장의 안정을 도모했다. 해당 사업은 취득세, 법인세, 소득세 감면 혜택이 있고, 용적률 인센티브에 대한 혜택을 받을 수 있다. 또한 주택도시기금의 융자 혜택을 전용면적 85㎡이상 규모의 주택에 대해서도 받을 수 있도록 해 정책적으로 활성화를 지원했다[24].

뉴스테이사업은 공공이 보유한 택지를 공급하고 이를 민간기업이 주택을 건설하거나 기존 주택을 임대주택사업자가 매입하여 임대하는 방식으로 구성된다. 이는 촉진지구로 지정된 부지에 대해 사업을 시행하는 방식, 민간 제안에 의해 공급촉진지구로 지정하는 방식, 공모방식으로 사업자를 선정하는 방식, 정비사업에 연계하여 일반분양분을 임대리츠가 취득하는 네 가지 방식으로 구분된다[25].

뉴스테이사업은 민간기업이 임대주택시장에 참여할 수 있는 방안을 제시했고 민간사업자의 임대사업이 원활히 진행되지 않을 경우 수익보존 장치를 마련해 민간기업이 건설시장에 참여할 수 있는 범위를 넓혀주었다. 또한 사용자 측면에서는 주변시세보다 임대료가 일정 정도 저렴하고(일반주택 90%, 신혼부부 70%), 임대료 상승이 연 5%로 제한되는 장점을 지닌다. 한편 주택을 소유한 사람도 입주가 가능해 중산층도 거주할 수 있어 임대주택에 대한 부정적 시각과 사회적인 배타현상이 감소하는 효과도 얻을 수 있다. 또한 기존의 국민임대주택, 영구임대주택 등의 공공임대주택에 비해 부대복리시설 등이 질적으로 향상되어 입주민의 주거환경이 개선된 장점도 들 수 있다.

그러나 뉴스테이는 주로 리츠 방식으로 추진되어 500억원 이하의 사업은 자금모집과 운용에 대한 수수료의 발생의 문제로 추진되기 어려운 특성을 지닌다.12) 이들은 또한 임대기간이 8년으로 규정되어, 이후 분양으로 전환할 경우 주택시장의 안정 효과는 단기간만 유지되고, 분양으로 인한 시세차익을 민간기업이 누리게 되는 문제점이 발생한다. 이 경우 공공의 지원에 의해 추진되었으나 비교적 짧은 임대기간 이후 재원지원 및 용적률 상향등을 통해 제공한 공공성이 사익으로 귀속되고 장기간 담보되지 못하는 한계점이 있다.

2018년에는 기업형 임대주택사업이 공공지원민간임대주택으로 전환되었다. 공공지원민간임대주택은 뉴스테이 사업에 비해 80%는 무주택자를 대상으로 공급하지만, 20% 이상은 청년, 신혼부부, 고령자 등 주거지원이 필요한 계층에 대해 공급하는 것을 원칙으로 한다. 또한 이들에 대해서는 주변 시세 대비 70~85%의 가격으로 임차료를 설정하여 공공성을 어느 정도 강화하였다. 한편 기존 뉴스테이의 한계점으로 지적되었던 도시 외곽의 입지 부분이 개선되어 역세권이나 산업단지 같은 중소형 주택의 수요가 많은 지역을 중심으로 공급하도록 차별화된 방향과 제도적 성격을 지닌다. 이는 기존의 뉴스테이사업의 취약계층에 대한 한계점이 보완되는 성격과 물량 공급 위주에서 입지를 감안한 수요자를 고려하는 방향성을 나타낸다.

4.2 사회주택

사회주택 또는 사회적 주택은 현정부에 들어 적극적으로 추진되는 임대주택 공급 제도로 사회적 경제가 임대주택의 공급 및 운영, 관리의 주체가 되고 주거취약계층을 대상으로 주택을 공급하는 것을 의미한다. 해당 사업을 가장 적극적으로 추진하는 서울시는 사회주택을 부담가능한 임대료의 특성을 지니고 “사회적경제주체가 공급하고, 운영하는 임대주택”이라 정의하고 있다. 조례를 통해 사회주택을 공급하는 서울시는 민간주택의 80% 정도의 임대료를 지니고, 최장 10년까지 안정적으로 거주할 수 있으며, 지역주민이 함께 공간을 조성, 이용하고 이에 대한 커뮤니티 프로그램이 운용되는 장점을 지닌 것으로 설명한다[26].

사회주택은 주로 지자체 위주로 활성화되었고, 서울시 및 전주시, 시흥시에서 토지임대부사업과 리모델링사업의 방식으로 주로 추진되고 있다. 공공의 성격을 지니는 한국토지주택공사가 운영하는 사회적 주택사업은 공사의 매입임대로 운영하는 다가구, 다세대 주택을 다시 사회적 경제주체에 임대하는 방식으로 운영되고 있다. 현재 한국토지주택공사에서 운영하는 사회주택은 비영리단체, 사회적기업, 협동조합이 운영하고 각 사업의 운영 호수는 10호를 크게 넘지 않는다.13) 한국토지주택공사의 사회적 주택은 시세의 30%에 해당하는 비용으로 운영기관에게 임대하고 이를 운영하는 사회적 경제는 임차인에게 시세의 50%로 임차하여, 지자체 공급 사회주택보다 더 저렴한 임대료 조건을 제공할 수 있다.

중앙정부 차원에서는 아직까지 사업이 법령으로 정의되지 않으나 ‘사회적 주택’이라는 명칭으로 지칭된다. 국토교통부는 2017년 주거복지로드맵에서 사회적 경제 주체에 의한 임대주택 공급 활성화를 아젠다로 제시하고, 2016년에 추진된 시범사업 이후 지속적으로 사업을 추진하고 있다. 2022년까지 매년 전국을 대상으로 2000호를 공급할 계획을 지니는데, 이전 정부에서 추진된 뉴스테이가 2016년 첫해에 5만5천호의 공급목표를 지녔던 것에 비하면 사업의 규모가 매우 작음을 알 수 있다[27].

한국의 사회주택은 주택의 규모 및 건축적 성격에서도 민간임대주택과 차별화된다. 뉴스테이처럼 지구지정, 또는 분양주택을 매입하는 방식과 다르게 다세대, 다가구주택의 개별 건축물 단위로 진행된다. 이러한 특성은 뉴스테이처럼 대규모로 일반 분양아파트와 유사한 주거 환경을 제공하지 않지만, 기성 시가지 내에 점적으로 필요한 곳에 위치할 수 있고 기존 주민이 주거지를 이전하지 않는 장점이 있다. 또한 입주자에게 공공지원민간임대주택에 비해 저렴한 임대료가 가장 큰 장점이 될 수 있다.

4.3 양국 민간참여 공공주택사업 비교

프랑스의 ESH를 중심으로 이와 비교되는 HLM 협동조합 및 한국의 공공지원민간임대주택, 사회주택의 임대료, 임차기간, 입주자, 주택 유형, 기관 성격 등을 분석하여 비교한 결과는 다음과 같다(Table 2.). 첫째 주거 안정에 가장 중요한 임대료를 살펴보면 프랑스의 경우 ESH나 HLM 협동조합은 공공임대주택과 동일한 임대료를 지닌다. 프랑스의 ESH는 민간기업이지만 이윤을 추구하지 않는 비영리적 성격을 지니고, 그로 인해 임대료가 공공에서 공급하는 임대주택과 동일하게 책정된다. 임대료 산정에 있어서도 공공이 공급하는 OPH 관리 임대주택과 ESH에서 관리하는 임대주택에는 차이가 없다. 프랑스의 사회주택 임대료는 입주자의 소득에 산정되는 것으로, 매년 산정되는 국가차원의 지역별 임대료 상한선에 의해 프랑스 사회주택의 임대료는 결정된다.

Table 2. 
Classification of private participated rental housing for social purpose
Social Enterprise for Housing (ESH, France) HLM Cooperative (ESH, France) Public support private rental housing(Korea) Social housing (Korea)
Characteristics ㆍpursuit of non-profit ㆍpursuit of non-profit ㆍpursuit of profit ㆍpursuit of non-profit
Rent period ㆍnot limited ㆍnot limited ㆍ8 years ㆍ10 years or variation
Inhabitants ㆍfocused on average wage bracket for social housing inhabitants ㆍfocused on inhabitants who want to purchase own house ㆍfocused on middle bracket (under 120% of city worker’s average income) ㆍlow income bracket(10~20% of city worker’s average income)
Rent price ㆍsame with public housing ㆍsame with public housing ㆍ80~90% of market rent price ㆍ50~80% of market rent price
House type ㆍrent ㆍfocused owned house, VEFA, disposal after construction ㆍrent ㆍrent
Project type ㆍdiverse(apartment complex, small house building) ㆍindividual house, small house building type, apartment complex type ㆍmostly apartment complex ㆍmostly small house building type

그러나 한국의 경우 국민임대주택이나 영구임대주택은 주택의 시장가격보다 현저히 저렴한 임대료에 공급되지만, 공공지원민간임대주택은 행복주택과 동일하게 시장가격의 80~90%의 임대료 수준을 지닌다. 사회주택의 경우 취약계층을 대상으로 해, 시세 대비 50~80%에 해당하는 임대료로 민간기업 공급 임대주택 보다 낮은 임대료가 적용된다. 즉 한국의 경우 사회적 기업이 아닌 민간기업이 공급하는 임대주택은 공공임대주택보다 높은 임대료의 특성을 지닌다.

둘째, 임대 기간에 있어서도 한국과 프랑스의 민간기업 참여 공공임대주택은 차이점을 나타낸다. 한국의 공공지원 민간임대주택은 8년, 행복주택은 약 6년 동안 거주할 수 있다. 이는 분양전환 공공임대주택이 5년, 10년인 것에 비하면 유사한 임대기간을 지닌다고 볼 수 있다. 그러나 가장 일반적인 임대주택인 국민임대주택의 경우 30년의 입주기간을 지녀 이에 비하면 거주기간이 짧고, 이후 다시 임대주택으로의 연계가 보장되기 어려워 주거 안정성이 지속되지 못한다. 그러나 프랑스 ESH의 사회주택은 공공이 공급하는 사회주택과 동일하게 임대기간의 제한이 없어 높은 주거 안정성을 지닌다.

셋째, 입주자 특성에 있어 프랑스 ESH는 사회주택 거주 대상자 중 중간계층에 해당하는 입주자의 비율이 가장 크고, 다음 순서로 저소득계층, 마지막으로 고소득 계층으로 주택을 배분한다. 반면 우리나라의 경우 공공이 공급하는 국민임대의 경우 소득 4분위가 입주대상자에 해당하지만, 사회주택은 10%에 해당하는 취약계층, 공공지원민간임대주택은 도시근로자 평균 소득 120%에 해당해 국민임대에 비해 높은 소득계층을 대상으로 한다. 또한 기존의 뉴스테이 경우 자가가 있는 사람도 입주할 수 있어, 반드시 서민계층만을 대상으로 하기보다는 전반적인 주거 안정이나, 취약계층의 주거 문제 해결에 초점을 맞추고 있음을 알 수 있다.

넷째, 주택공급 기관의 재정적 측면을 살펴보면 우리나라 뉴스테이는 임대기간동안 일정비율에 해당하는 수익성을 공공기관에 의해 담보를 받고, 8년으로 정해진 임대기간이 지나면 분양주택으로 전환해 수익 창출이 가능하다. 그러나 ESH의 경우 영구적으로 임대주택으로 운영하고 수익이 창출될 경우 임대주택 건설에 재투자하도록 규정되어 있다. 프랑스 ESH는 비영리성이 가장 큰 전제로, 기관의 설립부터 해산까지 유지되고 각 사업에서 이익이 발생할 경우 다시 임대주택사업에 투자해야 한다. 그러나 우리나라 민간기업 임대주택은 협동조합 등의 사회주택, 협동조합주택 등을 제외하고는 비영리성이 한시적이라, 장기적 관점에서는 영리를 추구하고 있다. 그러나 프랑스의 경우 1% 고용기금과 같은 공적기금을 ESH와 공공이 동일하게 활용하기 때문에 사업에서 비영리적 성격을 지속적으로 유지할 수 있는 구조를 지닌다.

마지막으로 건축적 특성으로 나타나는 주택의 유형 측면에서는 한국과 프랑스 모두 ESH와 민간지원 공공임대주택은 공공이 공급하는 임대주택의 유형과 큰 차이없는 유사한 특성을 나타낸다. 반면 두 나라의 경우 프랑스의 HLM 협동조합과 한국의 사회주택은 단지나 건축물의 규모가 작고 지역 사회에 녹아드는 특성을 지닌다. 한국의 경우 다세대, 다가구 주택을 매입하거나 임차한 건물을 활용하는 경우가 많아 아파트 단지 중심의 임대주택과 차별화된다. 프랑스는 저소득층의 자가 소유 주택으로 건축되는 경우가 많아 소규모 단지, 또는 개인 주택의 형태로 건축되기도 한다.

여러 차이점에도 불구하고 한국과 프랑스의 민간참여 공공임대주택은 두 나라 모두 임대주택 위주로 운영되어, 자가확대를 통한 주거안정보다는 임대주택의 공급이 서민 주거 안정화의 가장 효율적인 방안으로 적용됨을 알 수 있다. 또한 서민주택 공급이 지속적으로 요구되지만 지가와 주택 건설 가격의 지속적인 상승으로 공공이 혼자 주택공급 해결이 어려운 상황에서 공적인 역할을 수행하는 파트너로서 함께 주택 시장을 안정화시키데 이바지 한다.


5. 결론
5.1 소결

본 연구는 프랑스의 사회적 주택기업인 ESH의 고찰을 통해 공공주택부문에서 민간기업 참여와 역할을 살펴봤다. 프랑스의 ESH는 사회주택의 공급 및 운영, 관리의 주체로서 공공부문과 유사한 공공임대주택부문에 매우 중요한 역할을 한다. ESH는 프랑스에서는 민간기업으로 구분되지만 비영리적 성격으로, 우리나라의 민간기업과는 다른 성격을 지녀 기관의 행정적 구분은 민간기업이지만, 우리나라의 관점으로 보면 공공과 민간의 중간적 성격을 지닌다. 이러한 성격을 통해 ESH는 공적재원을 활용해 사회주택을 건설하고 주거 안정을 지원하여 공공적인 역할을 수행한다.

공공임대주택은 국가마다 그 명칭과 특성이 다른데, 유럽의 경우 사회주택으로 불리는 경우가 다수 있다. 사회주택모델은 제한모형, 일반대중모형, 노동자협동모형으로 구분이 가능하다. 그중 제한모형은 사회적, 경제적 취약계층을 대상으로 하고, 일반대중모형은 그보다는 폭넓은 일반 서민까지 임대인으로 포괄하는 것을 의미한다.14) 이러한 관점에서 보면 우리나라의 공공임대주택은 제한모델로 아직까지 사회 취약계층에 대상이 국한되어 있는 반면, 프랑스의 사회주택은 일반대중모형으로 자리잡았다.

이처럼 프랑스의 공공주택이 일반대중모형으로 자리잡아 사회의 주거 안정성을 높이고 지속가능한 사회를 만드는 주요한 수단이 된 요인으로 ESH의 기여도가 매우 크다. 프랑스의 사회주택 보유물량은 우리나라의 약 2배가 넘고, 그중 ESH가 공급, 운영, 관리하는 물량이 전체 공공주택의 절반으로 우리나라 공공임대주택 전체 물량과 유사하다. 즉 ESH를 통해 프랑스는 사회적 약자를 대상으로 하는 제한형 모델에서 한 차원 높은 일반인의 주거 안정성을 강화하는 모델로 발전할 수 있었다. 이에 우리나라도 프랑스 ESH 사례를 참조해 민간기업의 공공주택 부문 참여를 더욱 활성화하면서 현재에 비해 공공성을 더욱 강화하여, 이를 통해 서민의 주거 안정성이 강화될 수 있도록 제도 개선 및 보완이 요구된다.

5.2 시사점

본 논문을 통해 도출된 우리나라 공공주택 정책 부문에 대한 시사점은 다음과 같다. 첫째, 우리나라의 공공지원민간임대주택사업은 이익 창출 측면을 통해 기업 참여를 독려하고 있으나 현재보다 폭넓은 공공성을 강화하는 방안의 마련이 필요하다. 프랑스의 경우 공공과 ESH가 건설, 관리하는 임대주택의 임대료와 임대기간이 유사하며 이는 국내 제도에 시사점을 지닌다. 이에 우리나라의 경우 현재 정해진 공공지원민간임대주택의 임대기간을 연장하거나, 현행 5% 임대료 상한을 보다 제한하는 등 보다 공공적인 성격을 강화하여 민간기업의 참여 사업이 지속적인 모델이 되도록 제도의 보완이 필요하다.

둘째, 현재 민간기업의 참여 공공임대주택은 시세 대비 80~90%의 임대료 수준을 나타내며, 국민임대 또는 취약계층을 위한 임대주택사업에는 공공 및 사회주택 등 비영리기관만이 참여하고 있다. 이에 민간기업이 보다 다양한 계층에 대한 임대주택공급에 참여할 수 있도록 포괄적인 재원 지원 방안의 마련이 필요하다. 최근 공공성을 지니는 주택에 대해 리츠를 통해 민간기업 및 소셜 벤처 기업이 참여가 가능해지고 있다. 그러나 이 경우 아직까지 해당 사업의 규모가 작아 참여기업의 이익창출이 불확실해 기업참여가 충분히 활성화 되지 못하고 있다. 이에 낮은 임대료로 운영되는 임대주택에 대해서도 민간부문의 공공주택건설 참여를 활성화하기 위해서는 PEEC와 유사한 재원마련 제도를 통해 장기 저리로 재정을 지원해주는 방안을 고민해 볼 수 있다.

본 논문을 통해 프랑스 ESH의 역할에 있어 1% 주택기금이 무엇보다 중요한 요인임을 알 수 있었다. PEEC는 기업가의 사회참여로 시작되었고, 민간기업이 공공주택을 건설할 수 있는 재원으로 사용된다. 이는 즉 민간이 공공주택 건설 기금을 조성하고, 다시 민간기업이 이를 활용하여 공공주택 건설에 참여하는 것으로 자체적으로 순환구조를 지닌다. 이는 초기에는 사회주택 건설의 재원으로 주로 활용되었으나 1980년대를 거치며 주거비 보조, 저소득층 주거환경 개선 등 다양한 성격의 재원으로 활용되어 서민주거환경 향상의 효과적인 수단으로 활용되고 있다. 우리나라의 경우 주택도시기금이 활용되지만 이보다 폭넓은 서민주거안정의 재원 마련이 필요하므로, 민간기업의 의무적인 주택기금 마련 참여 방안 도입을 검토할 수 있고, 이의 선진 사례로 프랑스의 PEEC 유사 제도의 도입을 검토할 수 있다. 또한 기금이 확대될 경우 저소득층의 자가 마련 지원까지 지원범위를 확대하여 궁극적인 취약계층의 주거안정을 도모하는 방안을 검토할 수 있다.

셋째, 민간기업과 사회적 경제로 구분된 공공주택 참여의 구분을 임대료 기반 구분 체계에서 전환할 필요가 있다. 프랑스의 비영리적 기관과 마찬가지로 우리나라의 사회적 경제는 지역 커뮤니티를 기반으로 임대주택을 공급하는 중요한 역할을 담당하고 있다. 그러나 국내 사회주택은 취약계층만을 대상으로 해 주택 건설 및 운영기관이 수익 창출을 통해 다시 사회주택에 재투자가 매우 어려운 구조이다. 반면 민간기업에 대해서는 주변 시세의 90%까지 임대료를 받을 수 있도록 해 이윤이 창출될 수 있는 구조를 제공해 준다. 이에 프랑스 사례를 참조해 소득계층에 따라 구분되는 사업기관 성격이 분리되는 문제점 및 현황을 개선하여 입주민들의 주거안정에 기여하고 기관 성격에 맞는 사업 특성화 방안 마련이 필요하다.

우리나라 사회적 경제는 현 시점에서는 그 규모가 작아 효율적인 임대주택 공급 및 관리, 운영의 주체로 활동하기 위해 기관의 경험 축적에 한계가 있어 이를 극복하기 위한 중앙정부의 제도적 지원 방안 마련이 필요하다. 그러나 프랑스 사회주택에 비추어 보면 오히려 공공적 성격 및 역할에 근접한 것은 민간기업보다 비영리적 성격을 지니는 사회적 경제가 더 유사하므로, 이의 성장을 지원하여 공공주택의 주요 공급, 운영 기관으로 육성하는 장기적인 방안 마련도 필요하다. 최근 서울시에서 사회주택을 위한 융자사업 및 리츠를 조성하고 이를 통해 사업 활성화를 유도하고 있다. 이와 같은 제도적 지원은 비영리적 민간기업의 사업 참여에 매우 긍정적인 요소로 작용하고 있으며, 이에 중앙정부 차원으로의 제도 확대가 요구된다.


Notes
1) 프랑스 사회주택의 입주자 소득기준은 세가지 유형(PLAI- 낮은 소득 계층, PLUS- 중간 소득계층, PLS- 높은 소득계층)으로 구분되고, 중간계층인 PLUS가 일반적인 사회주택 입주대상이 된다. 파리 및 인접지역에 거주하는 3인 가구(부부+1인) 또는 1인이 1인을 부양하는 2인 가구의 입주 소득 상한 기준은 PLAI는 27,883유로(약 3624만원, 1유로=1300원 적용), PLUS 는 46,473(6,041만원), PLS는 59,481(7,733만원)유로이다. (출처: Plafond de ressources 2019)
2) 2000년 제정된 도시의 연대및재생에 관한 법률(Loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains)은 인구 30000명 이상의 도시권(agglomération)에 속하는 인구 3500명 이상의 꼬뮌(commune, 프랑스의 기초자치단체)이나, 일-드-프랑스(파리와 주변 지역으로 우리나라 수도권에 해당)지역에 속하는 인구 1500명 이상의 꼬뮌에서는 주택수의 25%를 사회주택으로 확보하도록 규정했다.
3) ELAN(loi pour l'évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, 주택, 도시정비, 디지털화 발전을 위한 법률, ‘엘랑법’)법은 2018년 11월 제정된 법률로 신규 주택공급을 촉진하고 주거 약자를 보호하기 위한 목적을 지닌다. 이 법은 주택공급 기관의 경쟁력 강화를 위해 보유 주택수가 작은 기관의 통합을 내용으로 담고 있다.
4) 파리시는 20개의 혼합경제회사를 지닌다. 리브 고쉬사업을 담당한 SEMAPA, 베르시 개발사업을 담당한 SEMAEST 등이 혼합경제회사의 대표적 사례이다.
5) 1894년 지그프리드법, 1912년 보느베법을 프랑스 사회주택 제도의 시작으로 본다. 보느베법은 지자체가 OPH를 설립할 수 있도록 하는 내용을 담고 있다.
6) 1% 고용기금은 일반적으로 도시에 위치한 상공업적 기업에 해당할 때는 Code de la construction et de l'habitation , 비도시 지역인 농어촌지역에 해당할때는 농촌 어촌 법전(Code rural et de la pêche maritime)에 적용을 받고, 납부금액 산정에 대해서는 일반세금법전(Code général des impôts)의 적용을 받는다.
7) VEFA는 ‘Vente en l'état futur d'achèvement’ 의 약자로 어휘 자체는 ‘미래 완공 상태 매수’를 의미한다. 우리나라 분양주택과 유사하게 건축물 계획 단계에서 사회주택으로 매입을 계약하고, 건축물 준공 후 사회주택으로 취득하는 기법이다.
8) PLUS를 기준으로 이의 60%가 PLUS, 130%가 PLS로 구분된다. 2018년 기준으로 3인 가구(또는 아이를 한명 양육하는 부 또는 모, 즉 2인 가구)는 파리와 인근지역에 거주할 경우 PLAI는 27,452 유로, PLUS는 45,755유로, PLS는 59,486유로의 기준을 지닌다.(Formation instructeurs du logement social, 2018)
9) 이는 주택기금을 관리하는 기관의 이름과도 동일하다. ‘악시용 로주멍’은 영어로는 ‘Housing Action’에 해당되어, 주택에 대한 행위 전반을 의미한다.
10) PEEC는 상, 공업에 우선적으로 적용되는 제도로 농업관련 기업의 경우는 고용인 50인 이상일 경우에 적용된다.
11) 프랑스의 주택임차는 주로 월세로 운영된다. 주택을 임차하기 위해서는 월세 1~2달치의 보증금을 지불하는데, 이는 저소득층에게 부담이 되며 주택 임차의 걸림돌이 되기도 한다. 임대인은 임차인에게 경우에 따라 사람이나 기관 보증을 요구하기도 한다.
12) 도종광, 이명식(2018)의 연구에서는 사례로 제시한 사업에서 전체 사업비에서 리츠운영비 및 금융비용이 전체 사업의의 11.36%에 달함을 제시하고 있다.
13) 2018년 한국토지주택공사 사회적 주택 운영기관으로는 서울시에 (사)가치있는누림(노원구, 12호), 민달팽이협동조합(동대문구, 8호), (사)마을과사람(은평구, 9호), 경기도 부천시에는 ㈜행복을나누는사람들(8호), ㈜조은인테리어(8호), 수원지역자활센터(8호), 청년생각(9호) 등이 선정되었다.
14) 노동자협동모형은 사적조직이지만 사회적인역할을 수행하는 주택협회가 사회주택을 공급, 관리하는 형태로 네덜란드가 대표적인 사례이다. (Shin et als, 2019, Ha(2004), Harloe(1995) 재인용) Jin(2019) 또한 이러한 구분 속에서 프랑스의 사회주택은 일반대중모형으로 의미를 지닌다고 연구를 통해 밝혔다.

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