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[ Research Articles ]
The International Journal of The Korea Institute of Ecological Architecture and Environment - Vol. 18, No. 6, pp.29-41
Abbreviation: J. Korea Inst. Ecol. Archit. And Environ.
ISSN: 2288-968X (Print) 2288-9698 (Online)
Print publication date 31 Dec 2018
Received 01 Oct 2018 Revised 02 Nov 2018 Accepted 07 Nov 2018
DOI: https://doi.org/10.12813/kieae.2018.18.6.029

도시재생사업 유형별 성과지표 중요도 분석 : 중심시가지형, 일반근린형, 주거지재생 및 우리동네살리기 재생사업을 중심으로
진은애* ; 이우종**

Criticality Analysis of Performance Indicators by Urban Regeneration Project Type : With a Focus on Central City Type, General Neighborhood Type, Urban Residential District Regeneration and Town Regeneration Projects
Jin, Eun-Ae* ; Lee, Woo-Jong**
*Corresponding author, Dept. of Globalcity Research Center, Gachon. Univ., Korea (sunrising81@hanmail.net)
**Coauthor, Dept. of Urban Planning, Gachon. Univ., Korea (woolee@gachon.ac.kr)

@ 2018 KIEAE Journal
Funding Information ▼

Abstract
Purpose:

The purpose of this study is to suggest implications for setting up the future urban regeneration performance management system and performance indicators by analyzing the criticality of performance indicators by project stage and type for central city, general neighborhood, urban residential district regeneration and town regeneration projects among neighborhood regeneration projects.

Method:

For this, we conducted questionnaires on seven experts, FGI, Urban Regeneration Support Center, public officials and a hundred related experts. AHP analysis was conducted to figure out the level of criticality of each stage and type of regeneration projects.

Result:

As a result of the analysis, firstly, the performance of regeneration projects should take into account not only output indicators derived directly from a project, but also result indicators and process indicators from a long term perspective. Secondly, it was identified that performance deliver plan should be put forward according to the characteristics of each project in establishing urban regeneration and revitalization plan: in the case of central city, performance indicators for economic activity enhancement and social integration should be weighted. In the case of general neighborhood type, residential support type, and town regeneration type projects, performance indicators for community capacity enhancement, community improvement, community welfare facility expansion and service improvement should be weighted. For this, the central government should support human resources and budget for municipalities’ performance management and conduct performance goal verification, consultation, education, and management and supervision by establishing a performance management task force.


Keywords: Urban Regeneration Project, Performance Management, Performance Indicator
키워드: 도시재생사업, 성과관리, 성과지표

1. 서론

도시재생사업이 선도지역을 시작으로 뉴딜사업에 이르기까지 전국에 걸쳐 진행되고 있다. 모든 재생사업지역에서는 도시재생활성화계획수립을 통해 재생사업의 비전과 목표를 설정하고 이에 따른 사업추진전략을 마련하고 있으며, 재생사업의 목표 달성을 위한 성과지표 및 모니터링 방안을 제시하고 있다. 한편 중앙정부에서는 재생사업의 초기단계에 실현가능성 및 타당성 평가를 통해 활성화계획에서 제시한 성과목표에 대한 점검을 수행하고 있으며, 사업추진 과정에서는 지자체 모니터링 결과를 토대로 단계별 추진실적평가를 진행하고 있는 실정이다. 이처럼 도시재생사업에서의 성과지표는 투입된 예산에 따라 사업의 목표를 정성적, 정량적으로 달성했는가를 파악할 수 있는 중요한 항목으로 향후 재생사업의 효과를 파악하고 정책방향을 재설정하는 근거로 활용될 수 있어 중요하게 다루어져야 한다.

그럼에도 불구하고 성과관리의 현주소는 어떠할까? 선도지역의 경우 성과목표의 적정성에 대한 검증이 부족하였으며, 지자체에서는 대부분 사업추진 단계별 성과 모니터링을 실행하지 않았다. 또한 사업종료 시점이 다 되어 외부 위탁용역 등의 방법을 통해 성과를 측정하였으며, 일부지역의 성과는 현실과 다르게 과대 포장되었다는 평가를 받는 등 전반적으로 성과관리가 미흡하다고 평가할 수 있다. 그 원인은 다양할 수 있겠지만 성과관리 시스템의 문제 및 가이드라인의 부재 등을 대표적으로 꼽을 수 있다. 세부적으로 중앙정부와 지자체 성과관리시스템의 연계가 부족하다는 점, 성과관리가 단기적으로 진행되고 있는 점, 치적쌓기나 성과중심주의에 몰두해 실적중심의 정량적 지표설정이 진행되고 있는 점, 지역 및 사업특성을 고려하지 않은 지표설정이 진행되고 있는 점, 세심한 가이드라인이 없는 상황에서 자체적으로 성과측정이 이루어지는 상황 등이 성과관리에 대한 어려움을 유발한 것으로 여겨지며, 전반적인 성과관리체계에 대한 개선안 마련이 요구되는 상황이다(이우종 외, 2017).

도시재생사업은 사업추진단계에 따라 기반구축단계, 계획수립단계, 사업추진단계, 사업관리단계로 진행되어지며 각 단계에 맞는 성과지표의 설정과 모니터링, 피드백 과정이 필요하다. 또한 경제기반형, 중심시가지형, 근린재생일반형, 주거지재생형, 우리동네살리기의 5가지 사업유형으로 나누어져 진행되기 때문에 각 사업유형별 특성에 맞는 성과목표 설정과 성과지표 설정이 우선시 되어야 하며, 지표의 적정성에 대한 검증작업이 수반될 필요가 있다. 본 연구는 근린재생사업 중 중심시가지형, 일반근린형, 주거지재생형 및 우리동네 살리기 사업을 대상으로 사업추진단계별, 사업유형별 성과지표의 중요도를 분석함으로써, 향후 도시재생사업 성과관리체계 마련 및 성과지표 설정을 위한 시사점을 제시하고자 하였다.


2. 관련 연구 및 제도
2.1. 도시재생 성과관리에 대한 연구

일반적으로 성과측정의 목표는 평가보다는 현재의 업무와 관련된 진행사항을 점검하고 문제점을 파악하여 개선하는 데 그 목적이 있다(남승하, 2012). Smith(1995)는 목표(Targets) 달성을 위하여 성과지표를 개발하고, 목표 달성을 위한 행동과 노력을 진행하되, 목표를 향한 진척 상황은 성과지표를 사용하여 모니터링 하도록 하고 있다. 또한 만일 목표로부터의 일탈이 발생할 경우 새로운 목표를 설정하고, 적절한 개선 조치를 취해야 한다고 하며 피드백(feedback)의 개념을 강조하였다. 다시말해 성과측정은 사업종료시점이 아닌 사업추진과정 중에 적절히 나누어 진행되어야 하며, 최초에 설정한 성과목표의 적정성에 대한 검토를 통해 성과목표를 조정하는 등의 세심한 모니터링이 필수적일 것이다. 국토교통부와 경기도 공무원을 대상으로 성과지표 설정의 왜곡현상에 대한 연구를 수행한 남승하(2012)의 연구에서는 성과관리에 있어서 측정하기 쉬운 성과지표의 설정과 달성하기 쉬운 지표설정, 단기적 달성가능 지표설정 등의 왜곡현상이 나타나고 있음을 밝히고 있다. 이를 해결하기 위한 방안으로 목표치의 적절성에 대한 평가 강화, 목표치를 초과하는 성과에 대한 점수화, 성과관리 담당부서에서 목표치 적절성에 대한 평가 진행, 전년대비 상향된 목표치에 대한 가중치 부여 등이 제시되었다.

정광진 외(2017)의 연구에서는 도시재생사업 모니터링 지표를 구득가능성, 정량성 및 객관성, 정기성 및 규칙성, 비교가능성에 대한 검토를 통해 사회적측면, 경제적 측면, 물리적측면의 8가지 지표(상주인구, 유동인구, 카드매출액, 공시지가, 사업체수, 종사자수, 사회경제적 조직, 건축물 노후도, 건축인허가수)를 선정하였으며, 13개 선도지역으로 대상으로 모니터링 지표를 적용하여 그 효과를 측정하였다. 이종근 외(2016)에 연구에서도 선도지역을 대상으로 쇠퇴지표와 사업관리 모니터링 평가지표를 개발하고 설문조사를 통해 근린재생형 사업, 도시경제기반형사업 지표별 가중치를 도출하였다. 신우화 외(2017)의 연구에서는 ‘도시재생선도지역 사업 모니터링・평가계획(안)(2014)’ 에 제시된 ‘선도지역 성과관리 목표 지표 예시’에서 제시하고 있는 경제적, 사회문화적, 물리적 지표에 대하여 설문조사를 통해 사업유형(경제기반형, 근린재생형)에 따른 중요도 분석을 진행하였다. 양도식 외(2014) 연구에서는 영국의 도시재생 모니터링 평가체계 연구를 통하여 도시재생의 활동(activities), 성과(outputs), 결과(outcomes), 영향(impacts)에 대한 평가체계 마련 및 데이터 수집의 실현 가능성에 대한 중요성을 강조하였다.

이우종 외(2017)는 근린재생사업의 성과관리체계 구축 및 지표설정 방안 연구를 통해 근린재생사업 성과지표의 조작적 정의를 진행하였고, 근린재생사업 성과지표 초안을 개발하였다. 그는 근린재생사업의 성과지표를 도시재생사업에 소요되는 예산 · 인력 · 시간 등 투입물의 양을 나타내는 투입지표(Input Measure)와 도시재생사업의 계획수립 및 사업추진과정의 활동(교육진행, 프로그램운영, 협업실행)을 의미하는 과정지표(Process Measure), 도시재생사업 이후 의도한 1차적성과(결과)를 달성하였는가를 점검할 수 있는 산출지표(Output Measure), 도시재생사업을 통해 나타나는 궁극적인 성과(결과) 및 효과인 결과지표(Outcome Measure)로 총 4단계로 제시하였다. 또한 이우종 외(2017)는 앞서 제시한 도시재생사업의 단계별 성과지표를 경제, 사회・복지, 물리, 문화・관광측면으로 구분하였으며, 사업의 목표(특성)에 따라 과정지표와 산출지표가 달라질 수 있다는 점, 정량적 지표측정과 동시에 질적수준 체크가 필요한 항목은 만족도를 조사하도록 한 점 등이 특징이다.

대부분의 선행연구들은 성과지표를 유형별로 구분하여 세부지표를 제시하고 있으며, 경제기반형 사업과 근린재생사업의 특성에 맞는 중요도를 파악하는 방식의 연구로 정리되어져 있으나, 정광진 외(2017) 연구에서 향후 과제로 밝히고 있는 것과 마찬가지로 사업지역의 특성(중심시가지형, 일반형, 주거지지원형 등)에 따른 면밀한 지표설정, 사업시행 기간에 따른 지표의 다원화 등의 연구는 여전히 부족한 상황이다. 이우종 외(2017) 연구에서 단계별 성과지표, 분야별 성과지표, 정성적 성과지표 등을 제시하였으나, 이것에 대한 적정성 검토 및 중요도 분석 등의 보완작업이 요구되고 있다. 따라서 도시재생뉴딜사업의 세부유형 및 사업추진단계를 고려한 지표 설정 및 중요도 분석 등을 통해 도시재생사업 성과관리의 개선안을 마련하는 것이 필요하다.

2.2. 도시재생 성과관리 제도 분석

도시재생사업의 성과관리제도는 중앙정부와 지자체의 성과관리로 구분할 수 있다. 국토교통부에서 수행하는 성과관리는 관문심사제도(Gateway review process)를 재편한 실현가능성 및 타당성 평가가 대표적이다. 실현가능성 및 타당성 평가는 기반구축 및 계획수립단계의 적정성을 평가하는 제도로 도시재생 뉴딜사업을 대상으로 2018년에 처음 실행되었다. 또한 도시재생사업 현장의 사업진행상황을 점검하고 예산집행내역 등을 모니터링하는 연차별 추진실적평가가 진행되고 있다. 이와는 별도로 지자체 단위에서는 자체 성과관리 계획을 수립하여 운영하고 있으며, 이를 통해 도시재생 활성화계획의 목표를 실현하기 위해 설정한 성과를 측정하고 평가하고 있다.

1) 중앙정부의 성과관리

국토교통부는 선도지역 및 일반지역 사업을 대상으로 관문심사 제도를 실행해왔다. 근린재생형사업의 관문심사는 2단계로 구분되어 진행되었는데, 1단계에서는 기반구축 적정성(전담조직 구성, 총괄코디 역량, 주민역량 및 준비도, 행정협의회 구성, 현장지원센터 설치 등)을 중심으로, 2단계에서는 계획의 타당성(경쟁력 있는 핵심 콘텐츠 발굴, 실행력 있는 단위사업 계획 및 추진주체 발굴 등)을 중심으로 하여 전문가들의 정성적 평가가 수행되었다. 한편 국토교통부는 2017년도에 선정된 도시재생 뉴딜사업부터 기존 관문심사를 보완한 “실현가능성 및 타당성평가”를 실시하였다. 본 평가는 활성화 계획의 실현 가능성과 사업의 효과를 사전에 검증하여 재정지원의 타당성을 검증하고 사업추진 가능성을 제고하고자 도입되었다. 특히 기존의 관문심사가 계획수립 전 2단계로 구분되어 진행된 것을 일원화하였고, 평가위원의 정성적 평가와 더불어 정량평가 추진, 단위사업별 적정성 및 사업효과에 대한 평가 등이 주요 내용으로 포함되어 진행되고 있다.

기반구축 및 계획수립단계를 지나 활성화 계획이 승인된 이후에는 도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법 제24조 (도시재생 활성화 계획의 평가)에 따라 중앙정부에서는 추진실적평가를 수행하고 있다. 국토교통부 장관은 도시재생 활성화계획의 추진실적 등을 평가하고, 평가의 기준, 주기, 절차 및 방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 하고 있다. 동법 시행령 31조에 따르면 도시재생활성화계획의 추진실적 등의 평가를 위하여 평가계획(대상계획, 제출자료, 평가지표 등)을 세워 매년 1월15일 까지 시 ·도지사에게 통지해야 하고, 시· 도지사는 수립 또는 승인한 도시재생활성화 계획의 전년도 추진실적 등에 대하여 평가를 실시하고, 그 결과를 매년 2월 말일까지 국토교통부 장관에게 제출하도록 하고 있다. 평가 결과를 제출받은 국토교통부장관은 그 결과를 토대로 도시재생활성화계획의 추진실적에 관한 종합적인 평가를 실시해야 한다. 국토교통부에서 수행하는 추진실적평가의 주요내용으로 거버넌스 구축 및 운영(주민참여 및 역량강화, 행정지원 · 협업체계 구축· 운영 실적 등), 사업계획 및 추진성과(활성화계획 보완 및 핵심사업 추진성과, 예산 확보 · 집행 실적, 홍보실적 등)가 있다.

Table 1. 
Performance Management Status of Neiborhood Regeneration Project by Progress Stage
Category (Initial period) Stage for building foundation and establishing plan (Mid period) Stage for pushing forward with project
Central
Government
Validity and feasibility evaluation(2018) Performance evaluation(2018)
Governance - Administration capacity
- Site support based
- Resident community
Governance establishment and operation - Administrative support and establishment and operation of cooperation system
- Utilization of experts and private and establishment and operation of public cooperation system
Activation Plan - Decline diagnosis and asset survey
- Drawing regional issues
- Tailored content
- Project plan
Project plan and advance performance Activation
plan
supplementation

Project
advance
plan and
performance
- New employment expansion plan and performance
- Commercial area, center, cental street, and tourism activation plan and performance
Unit Project - Correspondence with objective
- Feasibility of project effect
- Linking with other projects
- Project management plan and performance
- Life infrastructure improvement plan and performance
Effect
Analysi
- Integrated effect
Job creation
- Budget securing and execution performance
- PR performance
Municipality Setting Performance Goals Annual performance measurement

한편 지자체는 중앙정부에서 측정하는 거버넌스, 활성화계획, 단위사업, 효과분석 등 성과관리 항목에 따른 사항을 점검하여 제출함과 동시에 활성화계획을 통해 자체적으로 설정한 성과목표를 연차별로 측정 및 달성하는 과정을 진행해야 한다.

2) 성과지표 설정

지자체는 활성화계획을 통해 사업지역의 특성을 반영한 비전과 목표를 제시해야 하며, 이 때 사업성과를 대표할 수 있고 사업목표를 객관적으로 측정할 수 있는 성과지표를 설정해야 한다. 성과지표와 관련된 중앙정부의 가이드라인(도시재생선도지역 사업 모니터링 평가 계획(안)(2014))을 세부적으로 살펴보면 2014년에는 선도지역사업의 성과지표 예시로 사회・문화적 지표, 경제적 지표, 물리・환경적 지표별 정량적, 정성적 지표를 제시하였다. 또한 2017년 선도지역 사업의 종료시점에는 근린재생형 도시재생 선도지역 성과관리 Toolkit (2017) 제시를 통해 지역경제 활성화, 지역복지 증대, 물리적환경개선, 지역특성화 측면의 실적지표, 행정성과지표, 지역성과지표를 제시하였다.

Table 2. 
Project Monitoring Evaluation Plan for Urban Regeneration Leading Area (Draft)(2014) - Examples of Target Indicators for Leading Area Performance Management
Category Quantitative Indicator Qualitative Indicator
Social・Cultural
Indicator
Number of population, number of cultural facilities, number of community events, and number of participating artists Residents participation and activities, residents satisfaction, residents community spirit enhancement, and residents participation in culture & arts
Economic Indicator Appraised value of land, sales, number of workers, number of visitors, monthly income by household, social economic organization* number of entrepreneurs, number of social economy workers, number of traffic at key points, number of stores in commercial areas, number of commerce association members, number of entrepreneur shops, and number of new jobs Local merchant satisfaction, visitor satisfaction, and commercial area user satisfaction
Physical・Environmental Indicator Number of vacant and abandoned houses, old buildings ratio, number of new and improved houses, number of depopulated land, number of unused land, road ratio, road percentage, area of parking lots, area of parks and green zone, main point traffics Residential environment satisfaction

Table 3. 
Performance Management Toolkit for Neighborhood Type Urban Regeneration Leading Area (2017) - Performance Indicators for Urban Regeneration Leading Project (Summary)
Objective Performance Indicator Administrative Performance Indicator (G) Local Performance Indicator (L)
local Economy Activation Economic Regeneration (E1) Job
Creation
(E1-1) Number of employm ent created by direct participati on in urban regenerati on project (G1) Number of newly created public-sector employment besides priming water project in activation area since the start of urban generation project (L1) Number of newly created private-sector employment in activation area since the start of urban generation project
(E2)Local Economic Activity Enhancement
Local Welfare Improvement Social Regeneration (S1)Community Welfare Facility Expansion (S1-1) Number of local welfare facility (G1) Number and difference of welfare-relate d regular program in activation area before and after urban regeneration program (L1) Number of annual users of regular welfare facility in activation area before and after urban regeneration project
(S2) Community Welfare Service Improvement (S2-1)Nu mber of local welfare improvement program operation (G2) Number and difference of welfare-related regular program in activation area before and after urban regeneration project (L1) Number of annual participants in regular welfare program in activation area before and after urban regeneration project
Physical and Environmental Improvement Physical · Environmental Regeneration (P1) Old Building Maintenance
(P2) New Building Maintenance
(P3) External Environment Improvement
(P4) Life Security Enhancement
Local Specialization Historical · Cultural Regeneration (C1) Local History Value Improvement
(C2) Culture·Arts Activation
(C3) Local Tourism Activation

2018년 뉴딜사업에서는 중심시가지형의 경우, 상업 활동, 고용, 도시의 중심기능 회복 측면의 지표, 일반근린형의 경우 주민 삶의 질개선, 지역 거버넌스 구축 및 활성화 등과 관련된 지표를 설정할 수 있으며, 세부적으로는 공실률, 고용인수, 보행 통행량, 야간 보행 통행량, 관광객 입장객수, 소매점 매출 등 현장 상황을 고려한 정량적인 지표로 선정하도록 하고 있다. 또한 활성화계획 수립권자는 자체적으로 매년 사업추진실적에 대한 모니터링 및 평가를 수행하고, 평가결과를 토대로 세부사업의 추진일정 조정, 사업조정 등을 진행하여 활성화계획에 반영하도록 하고 있다(국토교통부, 2018, 도시재생 뉴딜사업 중심시가지형 · 일반근린형 도시재생활성화계획 수립 및 사업시행 가이드라인).

Table 4. 
Urban Regeneration New Deal Project (Central City Type · General Neighborhood Type) Guideline for the Establishment of Urban Regeneration Activation Plan and Project Implementation (2018) - Drawing Indicators by Objective
Category Central City Type General Neighborhood Type
Character Indicators to measure commercial activities, employment, and recovery of central function of the city Indicators related to resident life quality improvement and establishment and activation of regional governance
Example Indicators should be composed taking into consideration their suitability for objectives and should be quantitative
- i.g., vacancy rate, employment, walking traffic, walking traffics at night, number of tourists, sales of retail stores, site conditions, etc.

한편 앞서 설명한 실현가능성 및 타당성평가(2018)에서는 사업효과 분석을 위하여 중앙정부차원의 근린재생형 사업의 성과지표를 주거복지 및 삶의 질 향상, 일자리 창출 및 도시활력 회복, 공동체 회복 및 사회통합 관점에서 제시하고 있다. 중심시가지형과 일반근린형의 경우 공통적으로 주민만족도 증가, 주차장 보급증가, 공실률 감소, 노후불량건축물 감소, 불량도로 감소, 세수 증가, 상생협약, 기금조성, 부동산가격실태조사실시를 성과지표로 제시하고 있으며, 중심시가지형은 문화시설 보급 증가, 창업증가, 고용인구 증가, 사업체수 증가, 유동인구 증가, 공공임대상가 제공 지표를, 일반근린형은 일자리 증가, 전입증가, 공동체 공간 조성 지표를 각각 설정하고 있다. 주거지 지원형과 우리동네살리기 역시 일반근린형의 성과지표와 동일하게 제시되었다.

Table 5. 
Commentary on the Feasibility and Validity Evaluation of Urban Regeneration New Deal Project (2018) - Performance Indicators for Project Effect Analysis
Category Central City Type General Neighborhood, Residential Support Type & Town Regeneration
Housing welfare and life quality improvement Increased residents satisfaction, increased parking lots, decreased vacancy rate of shopping malls, decreased old & defective shopping malls, decreased defective roads, and increased cultural facilities Increased residents satisfaction, increased parking lots, decreased vacancy rate of houses, decreased old & defective houses, and decreased defective houses
Job creation and urban vitality recovery Increased tax revenue, increased start-ups, increased employment, increased number of businesses, and increased floating population Increased tax revenue, increased jobs, and increased incomer
Community recovery and social integration Win-win agreements, fund raising, provision of public rental shopping malls, and real estate price survey Win-win agreements, fund raising, provision of public rental shopping malls, and real estate price survey

중앙정부 및 지자체의 성과관리 제도에 대해 종합하면 첫째, 도시재생 성과관리 시스템은 초기단계의 활성화계획에 대한 실현가능성 평가 및 타당성 평가, 사업추진 중에는 추진실적평가로 진행되고 있는 현실이나, 사업추진단계에 적합한 성과지표 제시가 부족한 상황이다. 둘째, 중앙정부와 지자체에서 매년 수행하는 추진실적 평가는 핵심사업의 추진성과 및 예산집행 실적 중심의 점검으로 이루어지다보니, 지자체가 목표한 성과지표가 제대로 달성되고 있는지에 대한 모니터링이 어려운 실정이다. 특히 중앙정부에서 요구하는 공통된 성과지표와 지자체 활성화계획에 담긴 성과지표가 상이하다보니, 지자체가 측정, 관리해야 하는 성과지표가 너무 많은 것이 현실이며, 아쉽게도 중앙정부의 추진실적 평가가 매년 진행되는 것에 비해 지자체 성과측정은 사업종료시점이 되어 일괄적으로 조사하고 있는 상황이다. 셋째, 중앙정부 및 지자체에서 그동안 제시하였던 성과지표는 실적(결과)지표 중심으로 구성되어져 있다. 그러나 주민의 역량강화 및 주민참여형 활성화계획 수립, 주민 삶의 질 향상 등 사업추진의 과정과 질적 내용을 중시하는 재생사업에서 결과중심, 정량적 성과중심의 모니터링 및 평가 시스템은 개선될 여지가 많다. 넷째, 사업유형별로 성과지표의 차이가 거의 없으며, 사업유형에 따라 고려해야 할 지표별 중요도 등에 대한 가이드라인이 부재함에 따라 모든 성과지표에 대한 달성을 일괄적으로 수행해야 하는 어려움이 존재한다. 이상과 같이 우리나라 도시재생사업은 현장, 중간지원조직, 중앙정부 차원에서의 개별 성과관리가 진행되고 있어 현장의 업무과다, 성과관리의 중복성 문제 등이 제기되고 있으며, 이러한 경우 성과관리의 어려움으로 인한 왜곡현상의 문제가 나타날 우려가 있다. 특히 Smith(1995)나 남승하(2010) 등의 연구에서 제시한 성과측정에서 나타나는 의도하지 않은 결과들이 발생할 가능성이 높기 때문에 사업단계별, 사업유형별 성과관리 시스템을 정립하는 것이 요구되는 상황이다.


3. 분석 방법
3.1. 분석의 틀 설정 및 FGI(Focus Group Interview) 개요

본 연구는 도시재생사업 단계별, 유형별 성과지표의 가중치를 설정함으로써 사업특성에 맞는 성과지표를 도출하고자 하는 목적을 가지고 있다. 이를 위해 총 3단계의 프로세스를 통해 분석을 진행하였다. 1단계는 문헌연구 및 도시재생 관련 전문가 FGI를 통한 도시재생사업 단계별 성과지표의 적정성 검토를 수행하였다. 2단계는 도시재생 성과관리를 진행하는 도시재생관련 전문가, 도시재생지원센터 및 담당 공무원을 대상으로 설문조사를 진행하여, 성과지표 설정의 문제점 및 개선방안에 대한 기초조사 및 사업유형별 성과지표의 중요도를 분석하였다. 3단계는 1단계와 2단계의 내용을 종합하여 도시재생사업 단계별, 유형별 성과지표설정의 방향을 제시하고 개선사항을 제시하였다

Table 6. 
Analysis Frame
Category Analysis of Performance Indicator Weight by Project Characteristics
Stage 1
FGI
Expert interviews on performance management and performance indicators
→ Expert opinion is collected through expert FGI and adequacy of questionnaire frame is examined
Stage 2
Questionnaire
Criticality analysis of performance indicators by project stage and type
→ Questionnaire for experts, center staff, and public officials
Stage 3
Synthesis
Suggestion of direction for setting up performance indicators by urban regeneration project stage and type

본 연구에서 진행하는 FGI의 목적은 도시재생사업 전문가 관점에서 바라보는 도시재생 성과관리의 한계와 개선방안을 심층 조사하여 본 연구자가 제시한 도시재생 성과지표 설정의 틀에 대한 적정성을 검증하고 보완함으로써 본 설문조사가 객관성 및 타당성을 갖추게 하기 위함이다. FGI에 참여하는 전문가는 도시재생사업 성과관리에 직접, 간접적으로 참여한 자 7명(현장지원센터장 1인, 사무국장 1인, 코디네이터 2인, 교수 등 연구자 3인) 을 대상으로 구성하였다. 주요 질문 및 논의사항을 3가지 항목으로 구성하였으며, 첫째, 재생사업의 성과관리 시스템의 문제점, 둘째, 재생사업 성과지표 설정 및 측정의 문제점, 셋째, 성과관리 시스템 및 지표설정 관련 개선방안에 대해 집중 토론하였으며, 종합적으로 본 연구자가 설정한 도시재생사업 성과지표 기본 틀에 대한 적정성에 대한 자유토론을 진행하였다.

도시재생 성과지표 기본 프레임 설정은 2014년부터 중앙정부에서 제시한 성과지표(도시재생 선도지역 사업 모니터링 평가계획(안)(2014), 근린재생형 도시재생 선도지역 성과관리 Toolkit(2017), 도시재생 뉴딜사업(중심시가지형 · 일반근린형) 도시재생 활성화계획 수립 및 사업시행 가이드라인(2018), 도시재생 뉴딜사업 실현가능성 및 타당성 평가 해설서(2018))에서 제시하고 있는 성과지표 및 이우종 외(2017) 연구에서 제시한 단계별 근린재생사업성과지표를 종합하여 설정하였다. 이 성과지표 기본 틀 역시 전문가들을 통해 적정성 및 자료구득 가능성, 측정가능성(각 5점 척도) 등을 종합적으로 검토작업을 진행하였으며, 마찬가지로 심층 인터뷰 작업을 통해 제시된 지표설정 및 측정, 성과관리 개선방안 등을 종합하여 분석결과 해석의 기초자료로 활용하였다.

3.2. 분석방법 및 설문조사 개요

본 연구에서 사용한 연구방법은 계층분석적 의사결정기법(AHP, Analytical Hierarchy Process)으로 평가자의 경험이나 직관을 통해 의사결정요소를 쌍대비교하는 방법이며, 응답에 대한 일관성 검증을 통해 설문조사의 적정성을 검증할 수 있다. 조근태 외(2005)에 의하면 AHP기법은 정량적 요소 뿐만 아닌 정성적 요소를 동시에 판별하는 방법이며, 이영범 외(2013) 연구에서 정성적, 과정적, 경제적, 결과적 지역사회에 대한 영향요소 , 등을 포함하고 있는 자활사업 성과지표 중요도 평가에 활용된 것과 같이 AHP분석을 통해 도시재생 사업의 다양한 영역의 중요도를 효과적으로 파악할 수 있다. AHP기법은 크게 4단계로 구성되어지며, 1단계는 의사결정 문제의 계층화 작업, 2단계는 의사결정 요소들간의 쌍대비교 진행, 3단계는 의사결정요소들의 상대적 가중치 측정 및 일관성 검증, 4단계는 의사결정 요소들의 상대적 가중치 종합으로 구분할 수 있다.

앞서 진행한 FGI를 통해 설문조사에 사용될 단계별 분야별 성과지표의 적정성에 대한 검토를 진행하였고, 검토 결과 분석에 활용된 모든 지표에서 5점 만점 중 4점 이상의 적정성 값이 도출되었으며, 이를 통해 최종 설문조사에 활용한 지표를 선정하였다. 설문조사는 전국 도시재생관련 전문가, 센터, 공무원 100인을 대상으로 2018년 8월 20일~9월 20일 동안 면접, 온라인 등을 통해 조사하였으며, 모두 현재 도시재생사업 성과관리에 직간접적으로 참여하고 있는 사람을 대상으로 하였다. 성과관리 제도마련에 관여하고 있는 전문가 또는 연구자, 성과관리를 진행하는 주체인 도시재생지원센터 및 담당 공무원을 대상으로 진행된 본 설문은 현장에서 필요로 하는 사업유형별 성과지표의 중요도를 측정하는 데 적합하다고 여겨진다. 최종적으로는 설문 응답결과에 대한 일관성검증을 통하여 비일관성지수 0.1 이상의 설문을 제외한 76부를 분석에 활용하였다. 설문응답자는 지자체 공무원 10명, 코디네이터, 활동가 등 도시재생(현장)지원센터 20명, 교수, 연구자 등 도시재생 관련 전문가 42명, 도시재생 관련 지원기구 2명, 기타 2인으로 조사되었으며, 도시재생사업 참여 경력 5년 이내 36인, 경력 5~10년 이내 30인, 경력 10년 이상은 10인으로 구성되어 본 설문결과의 객관성을 확보할 수 있었다.

도시재생사업 성과지표 설정의 문제점 및 개선방안에 대한 기초 조사를 위하여 Smith(1995), 남승하(2012) 및 FGI를 통해 제시된 정량적 지표설정(tunnel vision), 쉬운목표 설정(Suboptimization), 단기목표 설정(Myopia), 결과지표 중심(Measure fixation)이라는 4가지 도시재생사업 성과 왜곡현상 분석 및 개선안에 대한 필요성 분석을 진행하였으며, 도시재생사업 성과지표 설정의 한계, 중요도 분석결과 및 정책적 시사점의 근거자료로 활용하였다.

단계별 성과지표의 중요도 분석의 경우, 주거지지원형과 우리동네살리기의 경우 사업특성이 유사하다는 전문가 FGI 결과를 반영하여 중심시가지형, 근린재생 일반형, 주거지지원형 및 우리동네 살리기형 3가지 사업유형별로 구분하여 분석을 진행하였다. 조사는 크게 4단계로 구분하였으며, 1단계는 투입, 과정, 산출, 결과지표별 중요도 분석, 2단계는 경제, 사회복지, 물리, 문화관광 분야별 중요도 분석이 이루어졌다. 3단계는 경제적 성과 분야 중 일자리 창출이나 사회적경제 육성과 같은 지역경제활동증진과 지속가능성 확보, 젠트리피케이션 방지와 같은 사회통합 지표 간의 중요도 분석, 사회복지 분야의 경우, 임대주택이나 공동체 공간 조성과 같은 지역복지시설 확충 및 복지 서비스 증진 지표와 주민대학이나 공모사업 운영을 통한 주민역량강화 및 커뮤니티 향상 지표간의 중요도 분석을 진행하였다. 또한 물리적 분야의 경우, 빈집이나 빈점포에 대한 정비나 집수리 사업 등와 같은 노후 건축물 정비 지표와 가로환경이나 공공공간, 주차장을 정비하는 외부환경개선 지표 및 범죄예방이나 생활안전 사업과 같은 생활안전 증진 지표간 중요도 분석, 문화관광 분야의 경우, 지역가치 향상을 위한 시설 및 프로그램 조성과 같은 지역가치 향상 지표, 문화예술 시설 조성 및 축제, 전시 프로그램 운영 등의 문화예술 활성화 지표, 관광시설 조성 및 프로그램 운영을 통한 지역 관광활성화 지표간 중요도 분석을 실행하였다. 4단계는 제시된 세부지표에 대한 의견 및 추가로 필요한 지표에 대한 자유답변 등으로 구성하였다. 지역특성에 맞는 유연한 성과관리를 위하여 세세부 성과지표에 대한 중요도는 조사하지 않았으나, 설문조사지에 사업유형별, 단계별 성과지표를 예시로 제시하여 설문응답의 이해를 도모하였으며, 제안된 의견은 연구의 정책개선사항에 반영하였다.

Table 7. 
Definition and Examples of Performance Indicator by Urban Generation Project Stage
Category Input · Process Indicator Output · Outcome Indicator
Input Indicator
(Input Measure)
Process Indicator
(Process Measure)
Output Indicator
(Output Measure)
Outcome Indicator
(Outcome Measure)
Definition Input quantity - i.g., budget for city generation projects and human power Activities in the process of urban regeneration projects
(education, collaboration, program operation, etc.)
Primary output after the completion of urban regeneration projects The ultimate effect of urban regeneration projects
Characteristics Problems can be found in budget execution and project process Helpful for interim evaluation of the progress of project Evaluation of whether the target set in proportion to input is achieved. Measurement of the impact and effect of the project according to the achievement level of the intended final goal.
∙What resources are needed to push forward with the project?
∙Are the resources required for the project executed as planned?
∙What are the activities (process) to achieve project output? ∙What is the output of project activities? -Does the indicator measure the ultimate objective and final outcome of project?
Examples - Budget/ manpower allocated for job creation ∙ Number of job training program sessions and number of participants
(Satisfaction with participation in education program)
∙ Number of related organizational collaborations for job creation
(satisfaction of collaborators)
- Number of newly created employers through participation in urban regeneration projects (job satisfaction of employers) ∙ Number of newly created employers in the urban regeneration project areas

∙ Employment growth rate and employment rate in the urban regeneration project areas

Table 8. 
Definition and Main Contents of Urban Regeneration Project Indicators by Area
Indicators by area Detailed Indicator Main Content
Economic
Indicators
Community economic activity enhancement Fostering job and social economy
social integration Securing substantiality and preventing gentrification
Society·
Welfare
Indicators
Community welfare facility expansion and welfare service improvement Rental housing, community space creation, and welfare service provision
Community capacity enhancement and community improvement Operating community college and contest project
Physical
Indicators
Old building maintenance Empty house and empty shop maintenance and house repair
External environment improvement Street environment, public space, and parking lot maintenance
Life safety enhancement Crime prevention and life safety project
Culture·
Tourism
Indicators
Community value improvement Establishing local value facility and operating program
Culture · arts activation Establishing culture & arts facility and operating festival and exhibition
Local tourism activation Establishing tourist facility and operating program


4. 분석 결과
4.1. 성과관리의 문제 및 개선방안에 대한 기초조사
1) 전문가 FGI 결과

전문가 심층인터뷰에서는 재생사업 성과관리 시스템과 성과지표 설정・측정의 문제점 및 개선방안에 대한 집중토론이 이루어졌다. FGI에 참여한 7인의 전문가는 성과지표 설정의 검증부족, 정량적 지표 및 결과중심의 성과지표 설정의 한계, 단기적 성과목표 또는 달성하기 쉬운 목표 설정의 문제, 사업추진 과정의 모니터링 미진행 등을 주요 문제점으로 제시하였으며, 이를 개선하기 위한 다음의 3가지 개선방안을 도출하였다.

첫째, 중앙정부에서 수행하는 성과관리체계와 지자체에서 수행하는 성과관리 체계의 일원화가 진행되어야 한다는 점이다. 모든 전문가들은 중앙정부에서 수행하는 성과평가(실현가능성 및 타당성 평가, 연차별 추진실적 평가 내 성과지표)와 현장에서 계획한 성과지표(활성화 계획 내 성과목표)가 상이한 상황이 성과관리의 어려움을 유발하고 있다고 평가하였다. 따라서 중앙정부에서 필수지표와 선택지표로 구분하여 성과지표를 제시하여 유연성을 부여하고, 정량적 지표 및 결과지표를 중심으로 중앙정부에서 측정가능한 지표는 시스템화하여 관리하는 것이 필요하다고 하였다. 또한 지자체에서는 지역맞춤형 지표를 설정하되, 측정 가능한 지표(정성지표 중심, 지역 특성지표, 고유지표/투입 · 과정 · 산출)는 도시재생지원센터에서 관리하도록 하는 방안이 제시되었다.

두 번째 주된 개선방안은 지자체 성과관리를 위한 지원이 요구된다는 점이다. 전문가들은 지자체 성과관리를 위한 가이드라인을 제공하고, 성과관리전담 중앙지원기구 설립을 통해 지자체 성과관리 지원을 강화할 것을 제안하였다. 또한 지자체의 정기적 성과측정 및 모니터링을 위한 인력, 예산에 대한 지원의 중요성을 강조하였으며, 성과 목표설정, 측정 · 분석 방법 등 성과관리를 위한 중앙정부차원의 교육프로그램 시행의 필요성을 제시하였다.

세 번째 개선방안으로 성과관리에 대한 검증, 관리 감독 시스템을 강화하는 방안을 제안하였다. 성과지표의 설정부터 성과모니터링, 성과분석 등 성과관리 단계별 모니터링 및 컨설팅을 시행하고, 성과관리가 적정하게 추진되고 있는지 점검해야 한다는 의견이 많았다. 이런 관리체계를 통해 사업추진방향 및 성과목표를 조정하는 것이 인정될 수 있도록 제도적으로 보장할 것을 제안하였다.

2) 도시재생사업 성과지표 설정의 문제점 및 개선방안에 대한 기초조사

Smith(1995), 남승하(2012) 등이 제시한 성과관리의 왜곡현상 및 전문가 FGI를 통해 도출된 도시재생사업 성과지표 설정의 대표적인 문제점인 정량적 지표설정(tunnel vision), 쉬운목표 설정(Suboptimization), 단기목표 설정(Myopia), 결과지표 중심(Measure fixation)이라는 4가지 현상에 대한 기초조사(5점척도) 결과는 다음과 같다. 도시재생사업의 성과목표 설정의 문제점으로 제시한 정량적 지표 중심의 성과지표 설정은 3.76, 쉬운 목표의 선정 3.47, 단기목표 설정은 3.31, 결과지표 중심의 성과지표 설정은 2.92로 나타나 현장에서도 일정부분 관련 현상이 발생되고 있거나 발생될 가능성이 있음을 확인할 수 있었다. 또한 성과지표 설정의 개선방안에 대한 조사결과 정성적지표 설정 및 측정의 필요성이 4.26, 달성하기 어려운 성과에 대한 가중치 부여 및 인센티브 제공이 3.94, 장기적 성과지표 포함이 4,39, 과정지표의 설정 및 측정의 필요성이 4.39로 나타났다. 이러한 결과는 도시재생사업 현장에서 나타나고 있는 성과지표 설정의 문제를 해결하기 위한 다양한 전략이 요구되고 있음을 말해주고 있으며, 앞서 수행한 전문가 FGI의 결과와도 일치하고 있음을 알 수 있다.

Table 9. 
Urban Regeneration Performance Distortion Phenomeno & Improvement Plan
Distortion Phenomenon Average Standard Deviation Min Max
Tunnel vision: Qualitative indicator-centered 3.7632 .87740 1.00 5.00
Suboptimization : Setting easy goals 3.4737 .94479 2.00 5.00
Myopia : Setting short-term goals 3.3158 1.06095 1.00 5.00
Measure fixation : Outcome indicator-centered 2.9211 1.18618 1.00 5.00
Improvement Plan Average Standard Deviation Min Max
Setting and measurement of qualitative indicators 4.2632 .68056 2.00 5.00
Weighing given to performance which is difficult to achieve and providing beneficial incentives 3.9474 .79824 2.00 5.00
Inclusion of indicators that shares fundamental performance goal and addresses long-term problems 4.3947 .59057 3.00 5.00
Setting and measurement of not only outcome indicators but also process indicators 4.3947 .59057 3.00 5.00

4.2. 사업단계별 지표의 중요도 분석

재생사업의 추진단계별 중요도 분석 결과, 투입, 과정, 산출, 결과지표 중 결과지표의 중요도가 0.90으로 가장 높은 중요도를 나타냈으며, 과정지표가 2순위(0.87), 산출지표가 3순위(0.62), 투입지표가 4순위(0.61)로 분석되었다. 사업유형별로 살펴보면, 중심시가지형의 경우 일자리 창출과 지역경제 활성화를 목표로 하는 신규창출 고용자 수, 취업률 등과 같은 장기적 관점의 성과지표인 결과지표가 0.38로 가장 중요한 지표로 나타났고, 주민참여와 삶의 질 향상이 중시되는 일반근린형과 주거지지원형 및 우리동네 살리기의 경우에는 사업목표 달성을 위한 과정지표에 대한 중요도가 0.30, 0.35로 가장 높게 나타났다.

이것은 그동안 사업종료시점에 측정하는 단기적 지표인 산출지표 중심으로 설정되었던 재생사업의 성과지표 설정체계의 개선이 필요하다는 점을 시사하며, 사업종료 이후에도 지속적으로 성과관리를 통해 사업결과를 점검해야 하며, 주민참여과정과 교육프로그램 등의 과정 역시 중요하게 다루어야 함을 의미한다. 또한 투입지표가 중심시가지형과 일반근린형 사업에서 4순위로 나타난 것을 볼때 도시재생사업은 정량적인 투입요소보다는 사업추진과정의 질적요소와 장기적 관점의 성과관리가 더 중요하다는 것을 알 수 있으며, 그럼에도 불구하고 쇠퇴정도가 심각한 노후 주거지를 대상으로 하는 주거지 지원형과 우리동네 살리기의 경우 투입지표 역시 중요한 요소임을 확인할 수 있었다. 종합하면 중심시가지형의 경우 결과-과정-산출-투입 지표, 일반 근린형의 경우 과정-결과-산출-투입지표, 주거지지원형 및 우리동네살기기의 경우에는 과정-결과-투입-산출지표의 순으로 단계별 성과지표의 중요도를 설정할 필요가 있다.

Table 10. 
Criticality Analysis of Indicators by Project Stage
Category Input · Process Indicator Output · Outcome Indicator
Input Indicator Process Indicator Output Indicator Outcome Indicator
Central City Type 0.19
(Rank 4)
0.23
(Rank 2)
0.21
(Rank 3)
0.38
(Rank 1)
General Neighborhood Type 0.21
(Rank 4)
0.30
(Rank 1)
0.22
(Rank 3)
0.28
(Rank 2)
Residential Support Type & Town Regeneration 0.21
(Rank 3)
0.35
(Rank 1)
0.19
(Rank 4)
0.25
(Rank 2)
Total 0.61
(Rank 4)
0.87
(Rank 2)
0.62
(Rank 3)
0.90
(Rank 1)


Fig. 1. 
Criticality Analysis of Indicators by Project Stage

4.3. 사업유형별 지표의 중요도 분석

재생사업의 사업유형별 지표의 중요도 분석결과 중심시가지형의 경우 경제적 지표가 1순위(0.43)으로 나타났고, 일반근린형과 주거지지원형 및 우리동네살리기사업의 경우 사회복지지표가 각 1순위(0.32, 0.38)로 분석되었다. 중심시가지형을 세부적으로 살펴보면경제적 지표(0.43) – 문화관광지표(0.22) – 물리적지표(0.21) - 사회복지지표(0.14)의 순으로 나타났으며, 특히 경제활동증진과 사회통합이 0.29와 0.14로 1순위와 2순위를 차지했다. 중심시가지형 사업의 경우 지역 경제활동증진을 위한 사회적경제, 상인대학, 창업지원 등의 활성화 프로그램 운영과 이를 통해 직접, 간접적으로 창출된 사업체 수나 일자리 수 등이 가장 중요한 요소임을 확인할 수 있었으며, 경제적재생사업의 지속가능성 확보 및 젠트리피케이션 방지를 위한 사회통합전략 마련이 중요하게 고려되어야 할 항목임을 알 수 있었다. 또한 지역가치를 향상시킴으로써 도시경쟁력을 확보하는 것이 3순위(0.10)으로 나타나 지역의 역사문화자원의 발굴과 활용전략이 중요한 사업성공 요인으로 도출되었다.

일반근린형의 경우 사회복지지표(0.32) – 물리적 지표(0.28) - 경제적 지표(0.22) - 문화관광지표(0.18)의 순으로 중요도가 도출되었으며 특히, 주민 역량강화와 커뮤니티 향상이 전체 지표 중 1순위(0.18)로 나타나 주민대학이나 공모사업 등을 통한 주민참여의 과정지표들이 일반근린재생사업에서 가장 중요하게 고려되어야 함을 알 수 있었다. 또한 지역 복지시설 확충 및 복지 서비스 증진은 2순위(0.14)로 나타나 임대주택이나 공동체 공간 조성과 지역에 제공되는 복지 서비스 확충의 중요성을 확인하였다. 3순위(0.12)는 지속가능성 확보 및 젠트리피케이션 방지 등 사회통합 지표로 주거지역과 상업지역이 혼재되어있는 일반근린형 사업에서도 경제적 지표의 중요성이 부각되었다.

주거지지원형 및 우리동네살리기의 경우 일반근린형과 마찬가지로 사회복지지표(0.38) – 물리적 지표(0.28) - 경제적 지표(0.18) - 문화관광지표(0.15)의 순으로 중요도가 도출되었다. 그러나 일반근린형에 비해 사회복지지표의 가중치가 높게 나타난 점을 볼 때 열악한 노후 주거지를 대상으로 진행되는 사업의 경우 여타 사업보다는 사회복지측면의 성과가 가장 중요한 핵심요소임을 알 수 있다. 이것은 주민 역량강화 및 커뮤니티 향상 지표가 1순위인 0.23으로 나타난 것을 통해서도 확인할 수 있으며, 임대주택이나 공동체 거점공간, 복지서비스 등의 증진 역시 중요한 요인(2순위, 0.15)으로 나타났다. 3순위(00.11)는 사회통합으로 나타났으며, 노후건축물 정비와 생활안전 증진 등 물리적 지표가 각 4순위(0.12), 5순위(0.09)로 나타나 생활환경개선의 중요성을 보여주고 있다.

일반근린형과 주거지지원형 및 우리동네살리기의 가장 낮은 순위의 중요도를 나타낸 지표는 9순위 문화예술활성화(각 0.05, 0.04)와 10순위 관광활성화(각0.04, 0.03)로, 주거지역에서의 문화예술 및 관광활성화 사업에 대한 성과지표 설정이 주의 깊게 이루어져야 함을 알 수 있다. 주거지역에서의 지역특성과 무관한 무분별한 문화예술 활성화사업이나 관광사업 추진은 거주민의 삶의 질 향상을 목적으로 하는 해당사업의 목적과 부합하지 않으며, 오히려 거주민의 생활의 불편을 초래할 수 있음을 시사하고 있다.

Table 11. 
Criticality Analysis of Indicators by Project Type
Category Central City Type General Neighborhood Type Residential Support Type
& Town Regeneration
Partial
weighting
Detailed
weighting
Partial
weighting
Detailed
weighting
Partial
weighting
Detailed
weighting
Economic Indicators 0.43 (Rank 1) 0.22 (Rank 3) 0.18 (Rank 3)
Economic activity enhancement 0.65 0.29
(Rank 1)
0.43 0.10
(Rank 4)
0.35 0.07
(Rank 6)
social integration 0.35 0.14
(Rank 2)
0.57 0.12
(Rank 3)
0.65 0.11
(Rank 3)
Society · Welfare Indicator 0.14 (Rank 4) 0.32 (Rank 1) 0.38 (Rank 1)
Community welfare facility expansion and welfare service improvement 0.50 0.07
(Rank 5)
0.45 0.14
(Rank 2)
0.39 0.15
(Rank 2)
Community capacity enhancement and community improvement 0.50 0.07
(Rank 5)
0.55 0.18
(Rank 1)
0.61 0.23
(Rank 1)
Physical Indicators 0.21 (Rank 3) 0.28 (Rank 2) 0.28 (Rank 2)
Old building maintenance 0.31 0.07
(Rank 5)
0.37 0.10
(Rank 4)
0.41 0.12
(Rank 4)
External environment improvement 0.38 0.09
(Rank 4)
0.26 0.07
(Rank 8)
0.23 0.07
(Rank 6)
Life safety enhancement 0.31 0.06
(Rank 9)
0.37 0.10
(Rank 4)
0.36 0.09
(Rank 5)
Culture · Tourism Indicators 0.22 (Rank 2) 0.18 (Rank 4) 0.15 (Rank 4)
Community value improvement 0.47 0.10
(Rank 3)
0.53 0.09
(Rank 7)
0.52 0.07
(Rank 6)
Culture & arts activation 0.23 0.05
(Rank 10)
0.27 0.05
(Rank 9)
0.27 0.04
(Rank 9)
Tourism activation 0.30 0.07
(Rank 5)
0.20 0.04
(Rank 10)
0.21 0.03
(Rank 10)


Fig. 2. 
Criticality Analysis of Indicators by Project Type


Fig. 3. 
Criticality Analysis of Detailed Indicators by Project Type

4.4. 사업참여 주체별 인식차이 분석

본 조사의 응답자 특성에 따라 성과지표의 중요도에 대한 인식차이가 있는지를 파악하기 위하여 공무원과 도시재생지원센터 직원, 교수 또는 연구자 등 전문가 집단으로 구분하여 결과 값을 비교분석하였다 사업단계별 지표의 중요도 . 분석 중 중심시가지형 사업의 경우, 공무원, 센터, 전문가 모든 집단에서 결과지표의 중요도가 1순위(각 0.36, 0.32, 0.40)로 도출되었다. 일반근린형의 경우에는 공무원과 전문가 집단에서 과정지표가 1순위(각 0.39, 0.30)로 나타났으며, 센터의 경우 결과지표에 대한 중요도가 0.37로 가장 높게 나타났다. 주거지지원형과 우리동네 살리기의 경우에는 모든 집단에서 과정지표의 중요도를 가장 높게 제시하였으며(각 0.33, 0.32, 0.36), 종합적으로 볼 때 공무원 집단은 과정지표-결과지표-투입지표-산출지표의 중요도를, 센터의 경우 결과-과정-투입 및 산출지표, 전문가의 경우 결과-과정-산출-투입지표의 중요도를 나타냈다.

Table 12. 
Criticality Analysis of Indicators by Participating Body and Project Stage
Category Input · Process Indicator Output · Outcome Indicator
Input Indicator
(Input Measure)
Process Indicator
(Process Measure)
Output Indicator
(Output Measure)
Outcome Indicator
(Outcome Measure)
Central City
Type
Public
official
0.24
(Rank 2)
0.23
(Rank 3)
0.17
(Rank 4)
0.36
(Rank 1)
Center 0.20
(Rank 3)
0.29
(Rank 2)
0.19
(Rank 4)
0.32
(Rank 1)
Expert 0.17
(Rank 4)
0.21
(Rank 3)
0.22
(Rank 2)
0.40
(Rank 1)
General
Neighborhood
Type
Public official 0.20
(Rank 3)
0.39
(Rank 1)
0.19
(Rank 4)
0.22
(Rank 2)
Center 0.19
(Rank 3)
0.25
(Rank 2)
0.19
(Rank 3)
0.37
(Rank 1)
Expert 0.22
(Rank 4)
0.30
(Rank 1)
0.23
(Rank 3)
0.25
(Rank 2)
Residential
Support Type
& Town
Regeneration
Public
official
0.30
(Rank 2)
0.33
(Rank 1)
0.19
(Rank 3)
0.18
(Rank 4)
Center 0.19
(Rank 3)
0.32
(Rank 1)
0.19
(Rank 3)
0.30
(Rank 2)
Expert 0.20
(Rank 3)
0.36
(Rank 1)
0.20
(Rank 3)
0.24
(Rank 2)
Total Public
official
0.74
(Rank 3)
0.95
(Rank 1)
0.55
(Rank 4)
0.76
(Rank 2)
Center 0.58
(Rank 3)
0.86
(Rank 2)
0.58
(Rank 3)
0.98
(Rank 1)
Expert 0.58
(Rank 4)
0.87
(Rank 2)
0.65
(Rank 3)
0.89
(Rank 1)

종합하면 사업 참여 주체별 단계별 지표의 중요도는 결과지표와 과정지표 중심으로 도출되어 큰 차이를 보이지 않았으며, 공무원은 재생사업의 실행과정에서 이루어지는 주민참여와 교육프로그램 운영 등의 과정지표의 중요성을, 센터와 전문가는 재생사업을 통해 최종적으로 도출되는 장기적 관점의 결과지표를 중요하게 여기는 차이가 나타났다. 담당 공무원의 경우 재생사업 과정을 직접적으로 관리, 실행하는 주된 주체이기 때문에 과정지표에 대한 중요성을 높게 인식하고 있을 것으로 생각되어지며, 도시재생지원센터나 전문가의 경우에는 과정지표도 중요하나 재생사업의 지속가능성 및 종합적 성과도출의 관점에서 결과지표를 가장 중요한 항목으로 선택한 것으로 여겨진다. 집단별 인식차이에 대한 원인은 추후 면밀한 조사 및 분석이 뒷받침되어야 할 것이다.

참여주체별로 사업유형에 따른 성과지표 중요도에 대한 인식차이가 있는지 비교분석한 결과, 중심시가지형의 경우 공무원, 센터, 전문가 모든 집단에서 경제적 지표가 1순위(각 0.50, 0.38, 0.42)로 높은 중요도를 나타냈다. 특히 경제활동증진 지표가 전체 세부지표 중 1순위(각 0.38, 0.24, 0.27)를 차지하여 중심시가지형 성과지표의 중요도는 모든 집단에서 일치하고 있음을 알 수 있다. 일반근린형의 경우 세 집단에서 1순위가 모두 다른 특징을 보였는데, 공무원의 경우 물리적 지표에 대한 중요도가 0.39로 가장 높았으며, 센터의 경우 경제적 지표가 0.26, 전문가의 경우 사회복지지표가 0.35로 가장 높은 중요도를 보였다. 중요도 점수 값은 크게 차이나지는 않지만 일반근린형의 경우 물리적, 경제적, 사회복지측면의 모든 영역에서 골고루 성과목표를 설정할 필요가 있으며, 한편 지역특성에 맞는 성과지표를 설정하되 참여주체의 인식차이가 존재할 수 있는 가능성이 크기 때문에 반드시 적절한 합의과정을 거쳐 성과지표를 선정해야 함을 알 수 있다. 주거지지원형 및 우리동네 살리기 사업의 경우 공무원은 물리적지표(0.35)를, 센터와 전문가의 경우 사회복지지표에 대한 중요도(각 0.38, 0.38)가 높게 나타났다.


Fig. 4. 
Criticality Analysis of Indicators by Participating Body and Project Stage

Table 13. 
Criticality Analysis of Indicators by Participating Body and Project Type
Category Central City Type General Neighborhood Type Residential Support Type &
Town Regeneration
Public
official
Center Expert Public
official
Center Expert Public
official
Center Expert
Economic Indicators 0.50
(Rank 1)
0.38
(Rank 1)
0.42
(Rank 1)
0.15
(Rank 3)
0.26
(Rank 1)
0.22
(Rank 3)
0.13
(Rank 4)
0.21
(Rank 3)
0.19
(Rank 3)
Economic activity enhancement 0.38
(Detailed Rank 1)
0.24
(Detailed Rank 1)
0.27
(Detailed Rank 1)
0.06
(Detailed Rank 7)
0.13
(Detailed Rank 1)
0.10
(Detailed Rank 4)
0.07
(Detailed Rank 6)
0.08
(Detailed Rank 7)
0.06
(Detailed Rank 8)
social integration 0.13
(Detailed Rank 2)
0.13
(Detailed Rank 3)
0.15
(Detailed Rank 2)
0.09
(Detailed Rank 5)
0.13
(Detailed Rank 1)
0.12
(Detailed Rank 3)
0.06
(Detailed Rank 8)
0.12
(Detailed Rank 3)
0.13
(Detailed Rank 3)
Society · Welfare Indicator 0.15
(Rank 3)
0.16
(Rank 4)
0.14
(Rank 4)
0.32
(Rank 2)
0.25
(Rank 2)
0.35
(Rank 1)
0.34
(Rank 2)
0.38
(Rank 1)
0.38
(Rank 1)
Community welfare facility expansion and welfare service improvement 0.09
(Detailed Rank 4)
0.11
(Detailed Rank 4)
0.06
(Detailed Rank 8)
0.19
(Detailed Rank 1)
0.13
(Detailed Rank 1)
0.15
(Detailed Rank 2)
0.17
(Detailed Rank 1)
0.13
(Detailed Rank 2)
0.14
(Detailed Rank 2)
Community capacity enhancement and community improvement 0.06
(Detailed Rank 5)
0.05
(Detailed Rank 10)
0.08
(Detailed Rank 4)
0.13
(Detailed Rank 3)
0.11
(Detailed Rank 5)
0.20
(Detailed Rank 1)
0.16
(Detailed Rank 3)
0.24
(Detailed Rank 1)
0.24
(Detailed Rank 1)
Physical Indicators 0.15
(Rank 3)
0.19
(Rank 3)
0.24
(Rank 2)
0.39
(Rank 1)
0.25
(Rank 2)
0.26
(Rank 2)
0.35
(Rank 1)
0.26
(Rank 2)
0.28
(Rank 2)
Old building maintenance 0.05
(Detailed Rank 7)
0.07
(Detailed Rank 5)
0.07
(Detailed Rank 7)
0.19
(Detailed Rank 1)
0.08
(Detailed Rank 7)
0.09
(Detailed Rank 6)
0.17
(Detailed Rank 1)
0.10
(Detailed Rank 4)
0.13
(Detailed Rank 3)
External environment improvement 0.05
(Detailed Rank 7)
0.06
(Detailed Rank 7)
0.10
(Detailed Rank 3)
0.11
(Detailed Rank 4)
0.07
(Detailed Rank 8)
0.07
(Detailed Rank 8)
0.06
(Detailed Rank 8)
0.07
(Detailed Rank 8)
0.07
(Detailed Rank 6)
Life safety enhancement 0.05
(Detailed Rank 7)
0.06
(Detailed Rank 7)
0.06
(Detailed Rank 8)
0.09
(Detailed Rank 5)
0.10
(Detailed Rank 6)
0.10
(Detailed Rank 4)
0.11
(Detailed Rank 4)
0.09
(Detailed Rank 6)
0.09
(Detailed Rank 5)
Culture · Tourism Indicators 0.20
(Rank 2)
0.27
(Rank 2)
0.21
(Rank 3)
0.14
(Rank 4)
0.24
(Rank 3)
0.17
(Rank 4)
0.19
(Rank 3)
0.16
(Rank 4)
0.15
(Rank 4)
Community value improvement 0.10
(Detailed Rank 3)
0.15
(Detailed Rank 2)
0.08
(Detailed Rank 4)
0.06
(Detailed Rank 7)
0.13
(Detailed Rank 1)
0.08
(Detailed Rank 7)
0.07
(Detailed Rank 6)
0.10
(Rank 4)
0.07
(Detailed Rank 6)
Culture & arts activation 0.03
(Detailed Rank 10)
0.07
(Detailed Rank 5)
0.05
(Detailed Rank 10)
0.04
(Detailed Rank 9)
0.07
(Detailed Rank 8)
0.05
(Detailed Rank 9)
0.08
(Detailed Rank 5)
0.03
(Detailed Rank 9)
0.04
(Detailed Rank 9)
Tourism activation 0.06
(Detailed Rank 5)
0.06
(Detailed Rank 7)
0.08
(Detailed Rank 4)
0.04
(Detailed Rank 9)
0.05
(Detailed Rank 10)
0.04
(Detailed Rank 10)
0.04
(Detailed Rank 10)
0.03
(Detailed Rank 9)
0.04
(Detailed Rank 9)


Fig. 5. 
Criticality Analysis of Indicators by Participating Body and Project Type

종합하면 공무원들은 중심시가지의 경우 경제활동증진을, 나머지 유형에서는 노후건축물 정비 및 복지시설과 서비스 확충을 가장 중요한 항목으로 인식하고 있으며, 이는 행정력이 중심이 되는 창업지원, 임대주택 공급, 집수리 등의 사업들로 구성되어있음을 알 수 있다. 도시재생지원센터 직원들의 경우 중심시가지형에서는 경제활동증진의 중요도가 높았고, 일반근린형에서는 경제활동증진, 사회통합, 복지시설 및 서비스 증진, 지역가치 향상 등 경제적, 사회복지, 문화관광측면의 다양한 영역에서 비슷한 수준의 중요도를 나타냈다. 이는 일반근린형의 복합적인 사업 속성을 나타내고 모든 사업을 종합적으로 관리하는 도시재생지원센터의 업무영역의 특성상 나타난 결과이다. 주거지지원형 및 우리동네 살리기에서는 주민 역량강화 및 커뮤니티 향상의 중요도가 높게 나타났다. 전문가의 경우, 중심시가지형 사업은 경제활동증진, 나머지 유형에서는 주민 역량강화 및 커뮤니티 향상이 가장 중요한 지표로 나타났으며, 주거지를 대상으로 진행되는 사업의 주민참여와 지역 커뮤니티 형성을 위한 노력이 지속되어야 함을 시사하고 있다.


5. 결론

본 연구는 도시재생사업 성과관리체계 마련 및 성과지표 설정을 위한 시사점을 제시하고자, 전문가 FGI 및 재생사업 참여자 대상 설문조사를 통해 성과관리 개선방안에 대한 조사 및 사업단계별, 사업유형별 성과지표의 중요도를 분석하였으며 다음의 3가지 결론 및 시사점을 도출하였다.

첫째, 재생사업의 성과는 사업을 통해 직접적으로 도출되는 산출지표뿐만 아니라 장기적 관점의 결과지표 및 과정지표 역시 중요하게 다루어져야 한다. 공무원과 센터직원, 전문가 모두 결과지표 및 과정지표에 대한 중요도를 높게 평가하였다. 현재 활성화계획에서 제시되고 있는 성과지표는 단기적 성과에 그치고 있으나, 주민참여 과정과 사업을 통해 궁극적으로 도출되는 결과지표 측정을 위한 성과관리체계가 마련되어야 한다. 이를 위해 중앙정부에서 측정하는 성과지표와 지자체에서 설정한 성과지표 체계를 일원화하고 단계별 투입-과정-산출-결과에 따른 성과관리체계를 정립해야 한다. 중앙정부에서는 결과지표 중심, 지자체에서는 과정-산출지표 중심의 성과 측정을 진행하고 이를 실현가능성 및 타당성 평가, 사업추진실적평가에 반영할 필요가 있다.

둘째, 사업유형별 성과지표의 중요도를 고려하여 성과목표 설정 및 사업추진, 평가가 진행되어야 한다. 도시재생 활성화계획수립시 중심시가지의 경우 경제활동증진 및 사회통합 성과지표, 일반근린형과 주거지지원형 및 우리동네살리기사업의 경우 주민역량강화 및 커뮤니티 향상과 지역복지시설 확충 및 서비스 증진 성과지표에 가중치를 부여하여 사업특성에 맞는 성과도출계획을 제시해야 한다. 또한 사업유형별로 중요하게 고려되어야하는 성과의 달성을 위한 노력도 필요하다. 구체적으로 중심시가지 재생사업의 경우 경제활동 증진을 위한 전문 코디네이터를 위촉하고 관련 중간지원조직과의 협력을 강화하며, 젠트리피케이션 방지대책을 위한 제도적 보완을 진행해야 할 것이다. 일반근린형, 주거지지원형 및 우리동네 살리기 사업의 경우 센터를 중심으로 주민대학 및 공모사업 등을 통해 주민참여 활성화 및 역량강화를 진행하고, 행정에서는 임대주택 공급 및 거점공간 마련과 같은 복지시설 및 서비스 확충을 위한 노력을 진행해야 할 것이다. 이러한 사항은 성과관리 가이드라인에 반영하고 중앙정부에서는 평가시 중요한 성과달성에 대한 가점부여 등의 인센티브를 제공해야 한다.

셋째, 성과관리에 대한 중앙정부의 지원강화를 통해 지자체가 올바른 성과관리를 할 수 있도록 유도해야 한다. 모든 성과관리를 지자체나 도시재생지원센터에서 진행하기에는 인적, 물적, 시간적 한계가 있는 것이 현실이다. 따라서 중앙정부에서는 지자체가 정기적으로 성과관리를 진행할 수 있도록 인력, 예산을 지원하고 성과관리전담 중앙지원기구의 설립을 통해 성과 목표 검증 및 컨설팅, 성과관리 교육, 성과목표 달성 사항에 대한 관리감독을 진행할 필요가 있다.

본 연구는 도시재생사업 중 중심시가지형, 일반근린형, 주거지지원형 및 우리동네살리기 사업의 단계별, 유형별 지표의 중요도를 측정하여 도시재생 성과관리개선의 시사점을 제공한 데 그 의의가 있다. 향후 세부 측정지표에 대한 적정성 검증이나 성과지표별 성과관리의 주체, 참여주체별 성과관리방안에 대한 인식차이의 원인 등에 대한 세밀한 연구가 보완된다면 도시재생 성과관리체계의 발전된 방향을 제시할 수 있을 것으로 기대한다.


Acknowledgments

본 연구는 국토교통부 도시건축연구사업의 연구비지원(18AUDP-B077107-05)에 의해 수행되었습니다.


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