국내외 철도 상부 인공지반 활용 유형 분류 및 특징 : 프랑스, 홍콩, 일본 및 국내의 사례를 중심으로

1.1. 연구의 배경 및 목적

최근 우리나라뿐만 아니라 세계 각지에서 인구의 급격한 도시집중으로 인한 심각한 교통 혼잡은 물론 도시인구를 수용하기 위한 토지, 주택 및 각종 기반시설 부족 등이 꾸준히 도시문제 가운데 하나로 부각되고 있다. 특히 도심지 내의 가용 토지가 한정된 경우 이 같은 경향은 더욱 심각하게 나타나고 있다. 이러한 문제를 해결하기 위해 이전 적지나 유수지 등 도심 내 유휴부지 개발을 비롯하여 도로 상부나 철로 상부 및 인근 부지를 활용한 주거지 및 도시기반시설 등에 대한 복합개발이 대안으로 제시된 바 있으며 외국이나 국내 모두에서 다양한 실험이나 사업이 진행되고 있다.

이 가운데 철도 역사나 철도 부지 등을 활용한 복합개발의 경우, 서울역이나 용산역 등 주로 역세권 개발을 중심으로 다양한 형태의 복합개발이 나타나고 있으나 주로 기존 역사의 증·개축이나 주변 상권과의 복합화 등 철도역 및 철도 주변 지역에 대한 개발이 주를 이루고 있으며 철로 상부에 인공대지를 설치하여 그 상부를 적극적으로 활용하는 복합개발 사례는 상대적으로 그 수효가 많지 않은 실정이다.

인공지반을 활용한 철도 상부 개발은 도시 주거나 기타 도시기반시설을 위한 가용 부지확보는 물론 철도 부지로 인한 지역 간의 단절이나 도시경관 훼손을 해소하기 위한 방법으로도 유용하기 때문에 많은 국가에서 다양한 실험이나 사업이 이루어지고 있다. 도로나 철로 상부에 인공지반 등을 활용한 주거지 및 주거지를 포함한 복합개발은 도심지의 주거지 부족 문제 해결이나 고부가가치 공간 창출을 위해 1970년 초 일본 도쿄의 니시다이 공영주택사업(1969~1972) 이후 홍콩이나 프랑스 등에서 주거지 개발을 포함한 복합개발형태로 다양하게 나타나고 있으며 현재까지도 프랑스의 리브고슈나 홍콩의 로하스 파크 및 일본의 신주쿠 미나미구치(新宿驛南口) 정비사업 등에서 그 모습을 보이고 있다.

우리나라의 경우도 1995년 신정 차량기지 상부에 인공지반을 설치한 후 공공임대주택단지 및 학교 등의 근린생활시설을 건축한 바 있다. 그러나 경제성이나 임대주택으로 입지로 인한 지역 갈등 등의 이유로 한동안 그 모습을 보이지 않고 있다가 박근혜 정부의 행복주택을 통해 다시금 철로 상부 활용 공공임대 주거지 개발이라는 주제가 도심 개발과 공공임대주택의 확보라는 측면에서 사회적 관심이 환기되었으며 그 결과 오류역과 가좌역 등 기존 철도 부지 및 철로 상부를 활용한 행복주택 건설이 추진된 바 있다. 이 같은 흐름에 따라 국토교통부는 2017년 2월에 「도로 공간의 입체개발에 관한 법률」 등에 대한 제정을 시도하는 등 도로나 철로 상부를 복합적이고 입체적으로 활용하기 위한 법체계 정비 등이 박근혜 정부에서 시도되기도 하였다.¹⁾ 그럼에도 불구하고 인공대지 조성 비용이나 안전성 문제 및 철로로부터의 소음과 진동에 따른 거주성 문제 및 공공임대주택과 주변 지역과의 사회 경제적 갈등 등으로 인하여 철로 상부 인공대지 활용 주거지 등 개발은 현재 답보 상태에 머물러 있다.

그러나 최근 서울주택도시공사(SH)가 신내IC-중랑IC 사이의 500m 구간 상부에 인공대지를 설치하여 공공임대주택 1000가구를 포함한 주거·업무 복합단지를 건설하는 북부간선도로 콤팩트 시티 사업을 시작하면서 도로 상부 인공대지 활용 복합개발이 다시금 사회적 이슈가 되고 있다. 이에 따라 철로 상부에 대한 인공대지 활용 복합개발 등이 뒤따를 것으로 예상되기 때문에 이에 대한 선제적 연구나 이론적 검토가 진행될 필요가 있다.

이에 본 연구에서는 국내외 각국에서 진행된 철로 상부 인공지반 활용 주거지 등 복합개발 사례를 바탕으로 철로 상부에 대한 인공지반 활용 유형 및 각각에 따른 특징 등을 우선적으로 정리함으로써 향후 철도나 도로 상부의 인공지반 개발 수요에 대한 기초적 자료로 활용하고자 한다. 철로 상부에 대한 복합개발이나 공공임대주택 개발 등 개발 방식 및 사회·경제적 논의나 공간구성 등에 대해서는 추후 연구에서 별도로 진행하기로 한다.

1.2. 연구의 범위 및 방법

본 연구는 철로 상부를 활용한 각 나라의 개발사례를 중심으로 철로 상부 인공지반 활용 유형 및 이에 따른 특징을 분석하는 연구로 그 주요 내용은 다음과 같다.

우선, 국내외 철도 상부 인공지반을 활용한 사례 총 12개를 선정하여 각각에 대한 개요 및 일반적인 특징을 표[Table 2.]를 통해 정리하였다. 사례 가운데 해외의 경우는 1970년대부터 철로 상부 인공대지를 적극적으로 활용하기 시작한 일본이나 프랑스 및 홍콩 등을 중심으로 선정하였으며 미국이나 호주 등 일부 국가에서 나타나는 사례는 필요한 경우 부분적으로 참고하였다. 국내 사례는 신정 차량기지 상부의 양천아파트(1995) 및 오류역 등 행복주택 프로젝트의 사례를 검토하였다.

다음으로, 각 사례에 나타난 인공지반 활용 유형을 철로 상부의 인공지반 활용 정도와 건축물 등 공간구성 패턴에 따라 분석하였다. 전술한 사례를 분석한 결과, 인공지반 활용 유형은 철로와 상부 인공지반의 관계에 한정하여 수평적 개발범위와 수직적 이용 패턴 및 인공지반 상부 활용 등으로 구분하여 각각의 세부 유형을 도출하였으며 이에 대한 특징을 분석하였다.

마지막으로 상기 유형 분류에 따른 특징이나 장단점 등을 분석하였으며 이를 상관 다이어그램으로 정리하였다.

연구방법은 주로 사례에 대한 현지 답사와 선행 연구 및 보고서 등을 참고하였으며 사진 등은 저작권 및 사용권 문제 등으로 인하여 원칙적으로 인용을 제한하였다. 선행 연구는 주로 본 연구자의 철도 부지의 입체복합개발을 활용한 국내외 주거지 개발 사례 연구[1]나 철도 부지 상부 인공지반을 활용한 국내외 복합개발 주거지의 공간구성 특징에 관한 연구 [2] 등 관련 선행 연구와 출장 보고서 및 철로 상부 인공지반 관련 선행 연구 등에서 본 연구에 필요한 자료나 내용을 참고하였다.

1.3. 선행 연구 고찰

철도 상부 인공지반 활용에 대한 선행 연구는 철도 상부에 대한 도시·건축적 활용이라는 측면에서 입체도시계획에 근거한 철도부지 활용에 관한 선행 연구와 박근혜 정부의 행복주택 프로젝트를 전후한 국내외 철로 상부 인공대지 활용 사례 및 계획 수법 등에 대한 선행 연구로 나누어진다. 조승연의 연구[3]에 따르면, 전자의 경우, 박신영, 윤영호, 길경훈 등의 연구를 통해 가용부지확보라는 차원에서의 철도 부지 등을 활용하는 사업 수법이나 입체도시계획 등의 연구가 주를 이루었으며 후자의 경우, 정종대, 윤정중, 백승관 등의 연구를 통해 국내외 철도 부지 상부 인공지반 활용 주거지 개발 사례 및 동선 체계 특징 등이 연구된 바 있다.

그 이후 철도 상부 인공지반 활용 관련 연구는 조승연·김옥연의 공공임대주택 건설을 위한 철도 부지 상부의 인공지반 유지관리 형태에 대한 고찰[3]과 이하림·황세원의 유휴 철도차량기지 주거지 입체복합개발 방향에 관한 연구[4] 등이 있다. 조승연의 연구에서는 일본이나 홍콩 및 프랑스의 인공지반 활용 사례를 통한 인공지반의 성격 및 이에 대한 합리적 운영관리를 위한 제도 도입 방향 등을 제시하였으며 이하림의 연구에서는 주로 신정 차량기지 상부처럼 미사용 차량기지 상부의 인공대지를 활용한 주거지 개발을 중심으로 사회적 물리적 및 환경적인 측면에서 고찰하였다. 또한, 강민이·이재수는 철도와 부동산 개발을 연계한 복합모델 개발이라는 연구[5]에서 홍콩의 철도와 역세권 개발을 연계한 MTRC의 사업모델인 철도와 부동산 결합(R+P) 개발모델을 통한 철로 상부 인공지반 관련 사업추진 체계 등에 대한 사업 방식을 연구한 바 있다.

이처럼 철도 상부 인공지반 활용 개발에 대한 논의나 연구는 입체도시계획이나 국내외 사례연구 및 유지관리 등의 제도적 논의나 사업추진방식 등 다각적으로 나타나고 있으나, 기존 연구가 주로 철도 부지나 상부를 활용한 주거지 개발이라는 측면에 중점을 두고 있었기 때문에 가장 기본적인 검토 사항인 철로 상부 인공지반 활용 유형 분류 및 특징 분석 등에 대한 연구는 상대적으로 간과되거나 축소되고 있다. 본 연구는 기존의 국내외 사례를 통해 철로 상부 인공지반 활용 유형 및 특징을 재정리하여 기존 연구는 물론 향후 관련 연구나 사업에 적용 가능한 기초적 자료를 제공한다는 점에서 차별성이 있다.

2.1. 일체적 정비 수법과 입체도로제도

철도로 인해 단절된 지역 간의 교류 회복이라는 점 이외에도 철로 상부를 활용하는 근본적인 목적 가운데 하나는 부족한 가용부지의 추가 확보라는 점이며 이를 위해서는 철로 상하부 이용을 위한 법적 제도적 장치가 필요하다. 일반적으로 철도는 국가 소유 대상물로 철도법 등 관련 법에 근거하고 있으며 그 상하부에 대한 지상권 등이 원칙적으로는 국가나 공공의 소유이기 때문에 가장 보수적인 측면에서 보면 철도 상하부는 공공시설 이외의 개발은 원천적으로 제한되고 있다. 물론 역세권 개발 관련법이나 도시재생특별법 등으로 인한 철도역을 포함한 주변 개발에는 어느 정도 법적 융통성이 보장되고 있으나, 철로 상부나 하부만을 대상으로 할 경우에는 별도의 법이나 제도가 필요하다.

철로 상부에 인공지반을 설치하고 그 상부에 건축물 등을 건설하는 경우는 필연적으로 열차의 주행공간을 확보하기 위한 인공 공작물이나 열차를 직간접적으로 지지하는 인공구조물 등의 철도구조물 및 인공지반 등의 토목 부분과 건축의 일체적 수법이 적용되기 때문에 건축 토목 일체 구조물로서의 특징을 보이게 된다[7]. 이에 따라 철로 상하부를 개발 및 활용하기 위해서는 철로 상부 및 하부를 통합적으로 개발할 수 있는 제도적 장치가 필요한데, 이 같은 배경에서 나타난 것이 입체도로제도와 같은 법적 완화장치이다.[Fig. 1.]

Fig. 1.

Integrated development for architecture/civil engineering and three dimensional road or railway

이 가운데 일본의 입체도로제도는 도로 상하에 도로와 건축물과의 일체적 정비를 가능하게 한 제도로서 1989년 도로법 등을 개정해 도로 일체형 건물을 지을 수 있도록 허용하고 있다[6]. 이 제도를 기반으로 도로법 등에 근거하여 도로의 구역을 상하 방향에 한정하여 도로의 입체적 구역을 정하고 도시계획법 상 지구계획의 중복이용구역과 건물의 건축이 가능한 건축 한계를 정하여 건축기준법에 의한 도로 내의 건축 제한을 완화함으로써 도로 상부 및 하부에 대한 건축행위가 가능하게 되었다[6]. 이는 도로에 대한 입체적 개발을 허용한 것으로 철도 등에 대해서는 해당 국가의 철도 관련법이나 일본의 경우 철도역 구역 등 개발계획에 관한 지도기준 등 별도의 법이나 제도에 제한이 따르기는 하지만 철도 역시 도로와 마찬가지로 입체적 구역 설정이나 중복이용구역 지정 등이 가능할 경우 입체도로제도의 적용이 가능하다.

2.2. 철로 상부 인공지반의 소유권 및 개발 방식 개요

철도건설 및 운영기관이 소유하고 있는 철도 부지와는 달리 철로 상부 인공지반은 그 소유권이나 사업 방식 등에 따라 건축물 일부로서의 대지나 혹은 도시기반시설 같은 공작물 등으로 규정될 수 있다. 우선 일본 같은 경우는 인공지반을 철도건설 및 운영 주체인 교통국 소유의 토지로 간주하고 있으며 모든 토지의 국유화를 실시하고 있는 홍콩의 경우는 철도 상부 인공지반도 국가 소유 국유지 가운데 하나로 규정되고 있다. 우리나라의 경우도 철도 상부나 인공지반 등은 철도법 등에 따라 국가자산이기는 하나 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 현행법상 건축 가능한 대지도 아니고 기반시설이나 공공시설 종류로도 규정되어 있지 않다[3]. 반면 프랑스 같은 경우는 철로 상부의 인공대지를 도시기반시설로 규정함으로써 인공지반을 대지로 간주하기 때문에 철로 상부를 일반 개발사업이나 도시재생사업과 연계하여 개발할 수 있다.

이 같은 철로 상부 인공대지의 소유권은 해당 사업의 사업 방식을 결정짓는 중요한 요소가 된다. 철로 상부 인공대지의 소유권 등이 국가나 국가기관에 귀속되어 있는 경우는 근본적으로 공공 성격이 강한 사업 이외에는 추진하기 어렵기 때문에 공공임대주택이나 공공 관련 도시계획시설에 한정되어 개발되는 경우가 일반적이며 홍콩의 경우처럼 인공대지의 소유권을 양도하거나 프랑스처럼 민간에 매각이 가능한 경우에는 대규모 복합개발이나 민간투자 개발 등이 병행되는 경우가 많다. 우리나라와 일본이 국가 소유의 철로 상부에 공공임대주택이나 공공시설 등을 중심으로 하는 공공주택공급이라는 사업목적을 띠고 있는 반면에 홍콩이나 프랑스 및 미국 등이 주거지를 포함한 대규모 역세권 개발이나 도심재개발 등 복합개발사업이 가능한 것도 이 같은 이유 때문이다[4].

철도 상부 공간에 대한 소유 방식은 일본처럼 주로 공중권이나 구분 소유권을 활용하는 경우와 홍콩이나 프랑스처럼 철로 상부 인공대지의 소유권 및 사업권을 양도받은 공공 기관이 입찰 등을 통하여 개별 사업자에게 부분적으로 권리를 양도하는 경우 등이 있다. 사업 방식은 일본이나 우리나라는 공공주도 개발을 중심으로 이루어지고 있으며 홍콩은 국가 소유의 철로 및 상부에 대한 개발을 홍콩철도유한공사(MTRC) 등이 주도하는 역세권 개발 및 프랑스의 경우처럼 협의정비지구(ZAC)²⁾를 지정하여 지자체에 자율권을 주고 지자체와 민간주체 간의 협의를 통해 도시재개발의 수립 및 시행을 공공과 민간이 함께 진행하는 방식 등이 있다. 이 경우 일반적으로 민간의 적극적인 사업참여를 유도하기 위해서 미국 허드슨 야드 경우처럼 지구개선 보너스(DIB) 제도를 도입하거나 기타 용적율 이전 및 추가 용적율 확보 혹은 세금 감면 등의 인센티브 제도를 도입하고 있다.

이상에서 철로 상부 인공지반 유형 구분에 앞서 소유권과 이에 따른 개발 방식의 개요를 정리하면 다음 [Table 1.]과 같다.

Table 1.

Owenership and projec types of the artificial land on the railway

3.1. 사례 선정 기준

본 연구에서는 김영훈 등의 철도 부지의 입체복합개발을 활용한 국내외 주거지 개발 사례연구[1], 철도 부지 상부 인공지반을 활용한 국내외 복합개발 주거지의 공간구성 특징에 관한 연구[2] 등 본 연구자의 선행 연구와 앞에서 논한 조승연 등의 연구[3]와 이하림의 연구[4] 등 철로 상부 활용 인공지반을 다루고 있는 선행 연구를 통해 수집된 사례 가운데 철로 상부 인공지반을 활용한 계획만을 선별하였으며 인공지반 등을 활용하지 않은 역세권 개발이나 도시재개발 사업 등의 사례는 제외하였다.

또한, 철로 상부 인공지반 활용 사업이 1970년대 초기부터 본격적으로 시작되고 있는 점에서 시기적으로는 1970년대부터 현재에 이르는 기간을 설정하였으며 1970년부터 2000년에 이르는 기간을 철로 상부 활용 인공지반에 대한 다양한 시도와 실험이 이루어진 초기 단계로 상정하고 그 이후의 단계를 발전 단계로 구분하였다. [Fig. 2.]

Fig. 2.

Periodical flow of domestic and foreign projects availing artificial land on upper railway

사례 선정 대상 국가는 철로 상부 인공지반 활용계획이 주로 도시인구집중 및 가용토지 부족 등의 문제가 발생했던 지역 가운데 유사한 사례나 계획이 일회성이 아니라 장기간에 걸쳐 다발성으로 나타나고 있는 일본이나 프랑스 및 홍콩 등을 중심으로 해외사례를 선정하였다. 우리나라의 경우도 유사한 기존 사례는 물론 행복주택 등의 유사 프로젝트를 통한 철로 상부 인공지반 활용계획이 진행되고 있기 때문에 분석 대상 사례에 포함하였다.

그 결과 일본은 인공지반 활용계획의 초기 단계인 시무라 차량기지의 니시다이 공공주택개발(1969~1972)과 비교적 최근의 신주쿠 미나미구치 정비계획 및 이케부쿠로 다이야 게이트 프로젝트 등 3가지 사례를 선정하였으며 프랑스의 경우도 인공지반 활용 사례 가운데 초기 사례에 해당하는 몽파르나스 재개발 계획과 최근까지 공사가 진행 중인 리브고슈 프로젝트를 사례로 선정하였다. 홍콩의 사례로는 1970년대 초기부터 현재까지 철도 상부 활용 프로젝트를 가장 활발하게 진행하고 있는 점에서 초기의 카오룽 베이 차량기지(Kowloon Bay Depot, 1972~1982) 사례부터 최근의 로하스 파크 프로젝트(2005~2025) 등을 포함한 5개의 사례를 선정하였다. 우리나라의 경우 초기 사례인 신정 차량기지 상부 양천아파트와 최근의 행복주택 프로젝트 가운데 대표적으로 오류 행복주택 프로젝트를 선정하였다.

이 밖에도 호주 맬버른의 페더레이션 스퀘어(Federation Square)와 미국의 복합개발 프로젝트인 허드슨 야드(Hudson Yard) 등도 차량기지 상부 인공지반을 활용한 개발사례로 볼 수 있으나, 철로 상부 인공지반 활용 면에서는 복합문화공간이나 주거지 포함 복합 개발 등 상기 프랑스의 리브고슈 등과 유사하기 때문에 해당 사업에 대한 설명 등은 생략되거나 필요한 최소한에 그치고 있다.

3.2. 국내외 사례별 철로 상부 인공지반 활용 개요

4) 국내

우리나라의 경우, 철도차량기지 상부 인공지반을 활용한 주거지 개발사업은 1990년부터 1995년에 걸쳐 완공된 신정 차량기지 상부 양천아파트에서 시작하고 있다. 이 사업은 서울시가 차량기지 토지이용의 효율을 극대화하기 위하여 추진하였으며, 일본의 시무라 차량기지의 니시다이 주택단지와 마찬가지로 차량기지의 상부를 아파트 부지로 활용하여 도심 내에 부족한 공공주택 공급을 확대하는 동시에 특히 저소득층을 위한 임대아파트의 증대를 목적으로 개발하였다. 전체 사업은 2단계에 걸쳐 이루어졌으며 1단계는 26,000평에 이르는 임대아파트 건설용 인공지반을 건설하였고 2단계에서는 4,200평의 학교 건립용 인공지반을 건설하였다. 임대아파트는 총 16개 동 2,998세대이며 학교는 30학급 규모이다. 사업 방식은 서울시와 서울도시공사(SH) 등이 중심이 된 공공주도 형식이며 차량기지 상부에 대해서는 서울 지하철공사가 소유권을 지니고 상부 아파트는 임대하는 형식으로 진행되었다.

그 이후 철로 상부 인공지반 활용 사업은 용산역 등 역세권 복합개발사업 등에 밀려 한동안 그 모습을 보이지 않다가 박근혜 정부에서 건설된 오류역 등 행복주택(2014~2018)을 통해 사회적 관심이 환기되었다. 오류 행복주택은 오류동역 일대의 공공 유휴부지에 인공지반을 조성하여 단절된 지역을 연결하고, 주거 취약계층을 대상으로 주택을 임대하는 건설사업의 시범사업으로 행복주택 890세대, 복합커뮤니티 1개 동, 인공지반 상부 공원 및 철도광장을 조성하였다. 사업 방식은 국토교통부와 토지주택공사(LH)를 중심으로 하는 공공주도 형식이며 현행법상 제약으로 인해 공공성이 강한 테마형 임대주택을 중심으로 사업이 진행되었다. 행복주택 프로젝트는 철로 상부 인공대지를 활용하여 지역 간의 단절 회복이나 공공성이 강한 주민 광장 등을 제공하고 있으나 주거지가 철로 상부가 아닌 측면 철로 부지에 위치하는 등 기존의 신정 차량기지 양천아파트와 같이 철로 상부에 대한 전면적 활용보다는 철도 유휴부지를 활용한 주거지 개발의 측면이 강하게 나타나고 있다. 이는 행복주택이 대부분 전철 통과 지역 상부에 지어지기 때문에 철로 상부 인공대지에 대한 구조적 안전성이나 소음 및 진동 등에 대한 검증이 필요하다는 사실을 시사하고 있다.

우리나라의 경우 철로 상부 인공지반 활용 개발사업은 초기의 일본이나 홍콩과 마찬가지로 주거지 개발에 집중되고 있는 경향을 보이고 있다. 개정된 도로법이나 입체도로 개발구역 제도 제안 등으로 인하여 도로나 철로 상부에 대한 입체적 개발을 가능하게 되었기 때문에 향후 철로 상부 등을 활용한 유사 계획이 뒤를 이을 것으로 예측되고 있으나, 본격적인 철로 상부 활용을 위해서는 기본적으로 국유재산인 철도시설에 대한 지상권이나 소유권 문제 등 법적 논쟁 해결과 안전성 등의 공학적 검증 등이 필요한 상황이다. 또한 공공소유의 인공지반 및 유휴부지라는 성격상 임대아파트 등 공공성이 강조되는 개발에 국한되고 있는 문제 및 이로 인한 민간의 사업참여가 제한되는 등의 문제도 해결할 필요가 있다.

이상에서 기술한 각 사례에 대한 기본적인 정보 및 개요는 [Table 2.]에 정리하였으며 시기별 흐름은 앞의 [Fig. 2.]로 정리하였다.

Table 2.

The Major Projects by country availing artificial land on the railway

4.1. 철로 상부 인공지반 활용 유형 분류 기준 및 유형

일반적으로 철도 상하부와 건축물과의 일체적 정비 및 개발 유형은 건축물의 상부나 중간 등 상부 건축물 등과 결합하는 형식이나 반대로 철로 상하부에 지면이나 인공지반을 활용하여 상부의 건축물과 결합하는 형식으로 나누어진다[7]. [Fig. 3., above] 이 가운데 건축물 상부나 내부와 철로가 결합되는 유형은 주로 모노레일이나 트램 등과 같은 공중철도에서 자주 보이는 형식이며 지상 철도의 경우 그 적용 예를 찾아보기 힘들다. 또한, 공중에 설치된 철도이므로 지역 간의 단절 정도도 심하지 않고 입체도로제도 등이 적용되기 때문에 별도의 인공지반을 설치하지 않고도 기존 건물 등과 일체적 개발이 가능하다. 따라서 공중철도의 경우는 철로 상부 인공지반 활용 개발계획 다루는 본 연구에서 제외된다.

Fig. 3.

upper; General Type of integrated development[7], bottom, utilization pattern of artificial land on railways

지상 철도의 경우, 기존의 철도역 등과 결합하여 복합적으로 개발되는 이른바 역세권 개발이나 도시재개발 등의 경우와 철도역 등과 관계없이 차량기지나 선로 상부에 인공지반을 설치하여 개발하는 경우로 나누어질 수 있다. 역세권 개발이나 도시재개발 사업은 철로 상부에 대한 단순 개발과는 그 성격이나 개발 방식, 사업 주체 및 규모 등이 상이한 관계로 이 두 가지를 단순하게 병합하여 살펴보기에는 문제가 있으나, 본 연구가 기본적으로는 철로 상부 인공지반 활용한 개발계획을 살펴보는 것이기 때문에 철로 상부에 인공지반을 활용한 사례는 모두 유형 분류의 대상에 포함하였다.

또한, 철로 상부를 활용하는 유형은 기존 선로 상부에 대한 수평적 개발 범위나 기존 선로와 인공지반과의 수직적 이용 패턴 및 철로 상부 인공대지에 대한 공간활용 방법 등 건축계획적 측면을 중심으로 분류하였으며[Fig. 3., below] 인공지반의 비용이나 구조적 안전 등의 공학적·기술적인 문제는 논외로 하였다.

이에 따라, 철도 상부 인공지반 활용 유형은 수평적 개발범위에 따른 유형, 수직 이용 패턴에 따른 유형 및 인공지반 상부 활용 목적에 따른 분류로 나눌 수 있으며, 각각에 대한 설명은 다음과 같다.

우선, 수평적 개발범위에 따른 유형 분류는 기존 선로의 전체 혹은 부분 및 그것과 인접한 철도 부지까지 포함한 수평적 개발범위를 파악하기 위한 유형 분류로서, 그 정도에 따라 철로 상부 완전활용형, 철로 상부 부분 활용형 및 철도 상부 인공대지와 인접 대지 연계형 등으로 구분할 수 있다. 철로 상부 완전활용형은 기존 선로 부분을 모두 사용하여 인공지반을 계획하는 유형으로 상대적으로 넓은 면적의 인공지반 건설이 가능하기 때문에 가장 자주 이용되는 유형으로 볼 수 있다. 철로 상부 부분 활용형은 부분적으로 필요한 시설을 위한 인공대지만을 취득하기 위하여 기존 선로의 일부분을 활용하는 유형으로 볼 수 있다. 철도 상부 인공대지와 인접 대지 연계형은 철로 상부와 인접 철도 부지를 복합적으로 활용하는 유형이며, 철도 부지와의 연계를 통한 소극적 개발 유형과 철도 근처 가용대지와 결합한 적극적 개발 유형으로 나눌 수 있다. 철도 부지 관련 개발 가용면적을 최대화할 수 있는 장점 등으로 인해 대규모 개발사업 등에서 자주 나타나는 유형으로 볼 수 있다.

다음으로, 철도 상부 인공지반 수직 이용 패턴에 따른 유형 분류는 철로 상부에 인공지반에 대한 수직 이용 패턴은 철로 상부에 인공지반만을 설치하는 경우와 기존 철로 및 그 하부까지를 수직적 혹은 입체적으로 활용하는 경우로 나누어 볼 수 있다. 철로 상부에 인공지반만을 설치하는 경우는 특정 시설이나 건축물 등을 구축하기 위해 단층 인공지반을 설치하는 것으로, 인공지반만을 단층으로 설치하는 단층 인공지반 활용형과 인공지반 자체를 2~3개 층의 복수 층으로 설치하는 복층 인공지반 활용형으로 구분된다. 복층 인공지반 활용은 주로 기존 철도 관련 공간이 별도로 필요한 경우나 혹은 주차장 및 쇼핑센터 등 인공지반 상부 개발형태에 따른 필요공간을 별도로 추가함으로써 소음 및 진동 등으로부터 거주성을 확보하기 위해 저층부를 활용하는 경우 등에 나타나고 있다. 기존 철도 및 하부까지를 수직적 혹은 입체적으로 활용하는 경우는 주로 지하철이나 복합 철도 등 대중교통과의 연계를 위한 경우가 대부분이며 인공지반 상부와 기존철도 등이 입체적으로 연계되는 형식이기 때문에 이를 인공지반 입체적 활용형으로 구분할 수 있다.

마지막으로 철도 상부 인공지반 공간활용 목적에 따른 분류는 철로 상부 인공지반 설치로 인해 취득된 상부 공간을 활용하는 유형에 따른 분류로, 주로 주거지 개발 등 건축적 활용이나 철도로 인해 단절된 지역을 연결하는 공공보행통로나 공원 등의 도시계획시설로서의 활용 및 이 두 가지의 복합적 형태로 나타나고 있으며 이들을 각각 건축적 활용형, 도시기반시설 활용형 및 복합형으로 나눌 수 있다. 건축적 활용 유형은 그 구성 내용에 따라 주거지 개발이나 오피스 및 교통센터 등의 개별 용도 공간 활용 유형으로 나눌 수 있으며 복합형은 건축적 활용과 도시기반시설로서의 활용 등이 연계되어 나타나는 유형으로 볼 수 있다. [Fig. 4.]

Fig. 4.

Typical classification of using the artificial land on the railways

4.2. 사례를 통한 철도 상부 인공지반 활용 유형별 특징 분석

4.3. 소결

[Table 2.]에서 열거한 사례에 대하여 각각의 철로 상부 인공지반 활용 유형 분류 및 이에 따른 특징을 살펴본 결과는 다음과 같다.

우선 인공지반의 수평 이용 범위는 대부분의 사례에서 철로 상부 전체를 인공지반으로 활용하고 있다. 홍콩의 주거지 개발사업이나 일본 및 우리나라의 공공임대주택 개발사업 등에서 나타나고 있는 것처럼, 이는 주거지 등을 건축하기 위한 최대한의 가용면적을 확보하기 위한 방법이기도 하며 동시에 이케부쿠로 다이야 게이트의 경우처럼 철도로 인해 단절한 지역을 연결시키는 역할도 동시에 가능하다는 장점이 있기 때문인 것으로 판단된다. 반면 사례 가운데 철로의 일부분에 대한 인공지반 활용 경우는 인공지반 상부 활용 가능 면적만을 산정하여 부분적으로 활용하던가 혹은 주거지에 대한 교육시설 신설 등 특정 부속시설을 추가하는 경우를 제외하고는 거의 나타나지 않고 있다. 철로 상부만이 아니라 인접 철도 부지와의 연계를 통한 개발 유형은 주로 역세권 개발이나 도시재개발사업 등과 같이 종합적이고 상대적으로 대규모 필지가 필요한 경우에 나타나고 있으며 우리나라의 오류 행복주택의 경우처럼 철로 상부 인공대지와 함께 인접 철도 유휴부지를 주거지로 개발하여 연계하는 유형이 나타나기도 한다.

인공지반 수직 이용 패턴은 인공지반 상부에 주거지를 건설하거나 오피스 등 단일 건축물 및 공공 보행 통로 등의 목적으로 인공지반을 활용하는 경우에는 대부분의 사례에서 주로 철로 상부에 단층 혹은 2-3개 층의 인공지반을 설치하여 그 상부를 이용하고 있다. 일본이나 우리나라처럼 공공임대주택 공급 목적일 경우는 거의 단층 인공지반 상부를 이용하고 있으며, 홍콩의 주거지 개발의 경우는 인공지반 자체를 2~3개 층으로 설치하여 철도 관련 공간이나 주차장 혹은 쇼핑센터 등의 공간으로 활용하는 경우도 나타나고 있다. 몽파르나스나 신주쿠 미나미구치 정비사업의 경우처럼 전철이나 열차의 탑승 및 환승이 필요한 경우 입체적 수직 이용 유형이 채택되고 있다.

철로 상부 인공지반 활용 목적은 주거지 개발이나 주거지를 포함한 복합개발이 주를 이루고 있다. 특히 철로 상부 인공지반 활용 초기 단계에는 주로 주거 물량 공급에 집중되고 있으며 가용토지가 절대적으로 부족한 홍콩의 경우는 지금까지도 철로 상부를 주거지로 활용하고 있다. 최근에는 주거 대신에 오피스나 교통센터 등 단일 건축물을 위한 철로 상부 인공지반도 그 모습을 보이고 있으며, 특히 단절된 지역 연계와 시민의 보행 안전 등을 위한 보행자 통로나 도시공원 등의 도시기반시설을 설치하는 경우도 자주 나타나고 있다. 역세권 개발이나 도시재개발 등 대규모 개발사업의 경우에도 주거지를 포함한 다양한 용도의 복합건축물과 도시공원 및 보행자 통로 등을 포함한 복합개발사례가 주를 이루고 있다. 이상의 내용을 정리하면 [Fig. 4.] 및 [Table 3.]와 같다.

Table 3.

Check list according to typical classification of using the artificial land on the railways (a timely arrangement)

또한 국내 및 해외 인공지반 활용 사례의 시기적 구분[Fig. 2.] 및 상기 사례의 개요 및 특징[Table 2.]을 종합적으로 살펴보면, 철로 상부 인공지반 활용은 초기에는 주로 공공주택 등 주거지 가용토지 확보라는 차원에서 이루어지고 있으나 이후 주거지를 포함한 복합개발이 단절된 지역의 연결 및 보행자 통로 등의 도시기반 시설 확충 등으로 사업 범위를 넓혀가고 있다. 철로 상부 인공지반 활용 주거지 개발 등의 공사 기간은 일본의 경우 3년, 우리나라의 경우 약 4년, 홍콩의 경우 평균적으로 약 5년 정도 소요되는 것에 비해, 리브고슈나 허드슨 야드 프로젝트 및 신주쿠 미나미구치 정비사업 등 대규모 복합개발의 경우는 10년 이상의 장기 사업으로 진행되고 있음을 고려하면, 현재의 철로 상부 인공지반 활용 개발사업은 중장기적인 관점에서 추진해야 할 필요성이 있음을 시사하고 있다.

철로 상부 인공지반 활용 경향을 국가별로 살펴보면, 프랑스의 경우는 초기 단계부터 대규모 역세권 개발이나 도시재개발 등을 통하여 주거지를 포함한 오피스 등의 건축물과 도시공원 등 도시기반시설의 복합화를 추진하기 위한 방법으로 인공지반을 활용하고 있으며, 홍콩은 주거 가용토지의 절대적 부족이라는 문제를 해결하기 위해 주로 주거단지 중심의 철로 상부 인공지반을 활용하고 있다. 일본은 초기에는 버블 경제로 인한 인구의 도시집중에 따른 주택 공급을 목표로 공공임대주택 보급을 위한 가용토지확보라는 차원에서 인공지반은 활용하였으나 그 이후부터는 공공임대주택 건설보다는 교통문제 해결이나 철로로 인한 지역 간의 단절 회복 및 보행환경 개선 등 공공성이 강한 도시정비사업에 철로 상부 인공지반을 활용하는 경향을 보이고 있다. 우리나라의 경우는 초기 단계부터 공공임대주택 공급의 목적으로 철로 상부 인공지반을 활용한 이후 최근에까지 행복주택 프로젝트 등을 통하여 철로 상부 및 인접부지를 활용한 주거지 개발이 계속되고 있다.[Table 3.]

또한, 철로 상부 인공지반 활용 주거지 개발의 경우는 주로 홍콩이나 일본처럼 차량기지나 유휴부지를 이용하는 유형이 가장 많이 나타나고 있으며 몽파르나스나 허드슨 야드의 경우처럼 종착·시발역 등을 활용하는 경우도 나타나고 있다. 특히 철로 상부 활용 주거지 개발사업의 경우 소음이나 진동 등으로 인한 리스크가 상대적으로 작은 차량기지나 유휴부지를 활용하고 있음을 알 수 있다.