대전시 대덕구 지역의 태양광 발전시설 수용에 대한 주민 의사

1.1. 연구의 배경 및 목적

2015년 파리에서 열린 제21차 유엔기후변화협약 당사국총회에서 교토의정서 체제를 넘어 모든 국가가 자국 상황을 반영해 온실가스를 감축하는 체계를 마련하고 지구 평균기온 상승폭을 1.5℃로 제한하여 2010년 대비 2030년까지 탄소 배출량을 45% 수준으로 감축하고 2050년에는 ‘Net-Zero’ 달성을 위해 에너지 체계의 빠르고 광범위한 전환을 이뤄야 한다고 강조하였다[1]. 한국에서도 2020년 ‘2050 탄소 중립 선언’, ‘2050 탄소중립 추진전략’과 ‘2050 장기저탄소발전전략(LEDS)’을 발표하였고 2021년 5월 대통령 직속 탄소중립위원회를 신설하면서 탄소중립 시나리오 및 감축 방안을 계획하였다. 2018년 기준 한국의 온실가스 배출량은 총 727.6백만톤으로 에너지 부분이 632.4백만톤으로 86.9%를 차지하고 있고 에너지 부분에서 발전사업의 비중은 45%나 되고 있어 온실가스 감축을 위해 재생에너지 보급이 매우 중요하다[2]. 정부는 2019년 6월 국가 3차 에너지기본계획 수립하고 재생에너지 비중 확대와 원전‧석탄발전의 점진적 감축 등으로 깨끗하고 안전한 미래 에너지산업 육성, 전력 프로슈머 확대와 지역의 역할과 책임 강화 등을 포함한 지역에너지 전환과 분권 방향을 제시했다[3].

세계적으로 에너지전환 정책을 앞서 시작한 나라들은 정치와 행정, 산업, 자치 등 관련 기초 환경이 잘 조성되어 북미에서는 ‘에너지 민주주의 노동조합’ 설립을 통한 에너지 시장의 공적 통제, 유럽에서는 협동조합을 중심으로 태양광과 풍력에 대한 시민참여 확대를 주장해 왔으나 과거 한국에서는 전문가 중심의 권위주의적 관료정치가 에너지 정책을 주도해 왔다[4]. 2020년대에 와서 한국의 혁신 정책은 경제 성장 위주의 과학기술혁신 정책에서 환경문제 해결을 위해 사회기술시스템 전환 정책으로 변화하였고 에너지전환을 위한 재생에너지 기술혁신 정책은 시민이 주체가 된 협력적 거버넌스 운영을 위한 정책으로 전환되었다[5].

지역 에너지 자립을 위해서는 개별 전력 생산이 가능한 태양광 발전시설과 같은 중 · 소규모의 분산형 발전 자원 보급으로 지역 수요 중심의 에너지 전환이 필요하고 이를 지원하기 위한 지역 에너지 산업 육성이 필요하다[6]. 태양광 기술 도입과 확산은 이해관계자들의 복잡한 과정으로 관(官)이 중심이 되지만 소규모 시장 행위자들의 매개 역할이 중요하고 태양광의 보급 및 관리 과정에서 재생 에너지 지원 센터와 시민 참여와 적극적인 역할 수행이 필요하다[7]. 또한 태양광 보급 확대는 시민들의 참여 속에 소규모, 지역분산형으로 추진되는 특징이 있어 지역 에너지전환을 위해서는 시민참여형 에너지 협동조합의 활성화, 협동조합 자립을 위한 발전시설 설치 부지 및 재원 확보 방안 마련이 필요하고 시민참여 유도를 위해 다양한 참여프로그램 개발, 지역 거점 공간마련 등이 필요하다[8]. 이에 이 연구는 기술적, 환경적, 경제적 측면에서의 태양광 발전시설에 대한 수용을 다루는 기존 연구들과 달리 주민에 의한, 주민을 위한 태양광 발전시설 수용에 초점을 맞추어 주민 의사를 집중 분석하고자 했다.

1.2. 연구의 방법 및 범위

이 연구는 대전광역시 대덕구 지역 내 태양광 발전시설 수용에 관한 지역 주민들을 비롯한 관계자들을 대상으로 설문 조사, 대면 인터뷰 조사, 태양광 발전시설의 주민 선호 위치 관련 조사를 실시하였다. 이 연구의 분석 방법으로 기술 통계 분석법과 소셜 네트워크 분석법(social network anaysis, 이하 SNA)을 사용하였다. SNA 분석은 연결 정도 중심성(degree centrality), 근접 중심성(closeness centrality), 매개 중심성(betweenness centrality)의 지표들에 한정하여 수행되었다.

2.1. 태양광 발전시설 설치기준

2015년 국토교통부는 태양광 발전설비 보급 확산을 위해 건축물에 설치하는 태양광 발전 설비는 기준을 충족하면 건축설비로 간주하여 용도지역에 제한 없이 설치하도록 하였다. 그 설치기준은 태양광 발전시설의 최대 높이를 건축물 옥상 바닥이나 지붕바닥(경사지붕)으로부터 5미터로 제한하고 기존 건축물에 설치하는 경우에는 구조 안전성을 구조기술사 등의 전문가가 검토하도록 하였고 건축물 높이에 태양광 발전설비의 높이를 합쳐 20미터 이상인 경우에는 피뢰침을 설치하며 태양광 발전설비의 탈락과 유지관리를 감안하여 건축물 옥상 난간(벽) 내측에서 50㎝ 이내에는 설치하지 못하게 하였다[9]. 2020년에 대전시는 공동주택을 대상으로 미니태양광 보급사업을 추진하여 설치를 희망하는 1,300가구를 대상으로 베란다 거치형과 경비실 지붕형의 발전시설을 보급하였다[10]. 산업통상자원부는 “신재생에너지보급-주택지원사업”을 통해 단독주택과 공동주택에 2021년 기준 638억원을 지원하고 있다[11].

2.2. 태양광 발전시설 설치 관련 제도 및 정책

태양광 발전시설 설치 관련 근거를 제공하는 법령은 “에너지기본법”, “에너지이용합리화법”, “신에너지 및 재생에너지 개발 · 이용 · 보급 촉진법” 등이 있다. 지역에서 태양광 발전시설 설치의 근거가 되는 자치단체 에너지조례는 지역적 특성을 반영해 명칭 및 내용이 조금씩 다르다. 광역지자체는 모두 에너지 조례가 제정되어 있고 기초지자체는 2020년 기준, 228개 기초지자체 중 대전광역시 대덕구, 유성구 등 106개 기초지자체들이 에너지 조례를 제정하였다.

태양광 발전시설 설치 관련 정책은 2017년 12월, 재생에너지 3020 이행계획 수립과 2019년 6월, 제3차 에너지기본계획을 새롭게 수립하면서 깨끗하고 안전한 에너지믹스로 전환, 분산형 · 참여형 에너지 시스템 확대 등 에너지전환 정책이 본격 추진되었다. 정부는 재생에너지 3020 정책에서 2030년까지 재생에너지 발전량 비중을 20%로 목표를 설정하고 정책 방향을 외지인과 사업자 중심의 사업방식에서 지역 주민과 국민 참여 방식으로 전환하였다. 태양광 발전 등 재생에너지는 2040년까지 발전량 비중은 30∼35%, 분산형 전원 비중은 30% 내외로 목표 범위를 설정했다. 분산형 에너지의 경우에 지역 주민 참여 확대를 위해 에너지정책 과정에서 정보 공개와 소통을 확대하고 지자체의 책임과 역할이 강화되었으며 주요 이해 관계자와의 소통을 대폭 강화하고 주민 참여 및 이익 공유형 프로젝트를 활성화하여 주민에게 이익이 되는 환경을 조성하고 지역 주도의 에너지정책 실현 거점으로 지역에너지센터를 설립해 지자체의 지역에너지계획 수립 지원, 에너지 분야 각종 지역 지원금의 효율적 활용, 주민 대상 교육 및 홍보 · 소통의 역할을 수행하도록 계획하였다[3].

3.1. 자료 수집과 정리

3.2. 소셜 네트워크 분석(SNA)

SNA은 요인들의 위치와 관계를 정량화하여 복잡한 사회 구조를 측정하고 가시화할 수 있는 방법으로 강한 연결(strong tie)과 약한 연결(weak tie) 사이의 구분이 사회적 이동성(social mobility)을 결정하는 요인으로 강조된다[12].

이 연구에서는 태양광 발전시설에 대한 주민의사를 파악하기 위해 설문조사와 대면 인터뷰 조사 자료로부터 태양광 발전시설에 대한 견해, 설치 장애요인 및 해법, 지원기관 운영방식을 추출하고 태양광 발전시설 선호 위치 조사 자료로부터는 응답자 특성 및 태양광 발전시설 설치 적합 공간 관련 의견을 추출하여 이 요소들을 노드(node)로 가시화하고 이 요소들이 동시출현 한 경우에 서로 관련을 맺고 있는 것으로 산정하여 관련된 노드들을 연결선(link)으로 이어서 그들의 상호관계 네트워크를 구축하였다. 이렇게 가시화된 네트워크를 기초로 노드와 연결선의 속성들을 산출하였다.

수집된 자료들에 대한 기술통계(descriptive statistics)로 요소별 출현빈도를 파악하고 요소들 간의 관계를 SNA를 통해 분석하였다. 이 연구에서는 주민 설문조사, 인터뷰 조사, 태양광 발전시설 설치 적합 장소 조사 자료를 토대로 정리한 목록에서 태양광 발전시설에 대한 견해, 설치 장애요인 및 해법, 지원기관 운영방식, 설치 적합 공간 등의 의견을 추출하여 이 요소들을 노드(node)로 간주하고 이들이 동시 출현한 경우에 서로 관련을 맺고 있는 것으로 산정하여 연결선(link)으로 이은 네트워크를 구성하였다. 이러한 네트워크 구성 정보를 담은 데이터셋(dataset)을 ‘Ucinet’[13] 프로그램을 이용하여 가시화하고 SNA의 주요 지표들을 산출하였다.

4.1. 설문조사 결과

설문조사를 통해 과반수에 달하는 131명(60.4%)의 주민들은 재생에너지인 태양광 발전에 대해 긍정적 견해를 갖고 있는 것으로 조사되었지만 86명(39.6%)의 주민들은 태양광 발전에 대해 의구심과 함께 부정적 견해를 갖고 있는 것으로 나타났다.

Table 1.에서와 같이 SNA 중심성 지표별로 긍정적 또는 부정적 견해를 갖는 22개 항목(노드)들에게 대한 주민의사들의 동시출현 연계성(링크)들로 구축된 네트워크에 대한 SNA 분석 결과의 비교 내용을 살펴보면 지역 주민들의 태양광 발전시설에 대한 수용성의 차이를 알 수 있다.

Table 1.

Comparison of the consciousness of residents with positive and negative views

태양광 발전시설 수용에 대한 저해요인은 긍정적인 주민들은 ‘높은 설치비’를, 부정적인 주민들은 ‘안전성 결여’가 직 · 간접적으로 가장 영향력이 높은 요인으로 밝혀졌다. 태양광 발전시설의 잠재적 가치에 대해서는 부정적인 주민들은 대부분 ‘모르겠음’의 중심성이 높게 나왔고 긍정적인 주민들도 ‘모르겠음’의 중심성이 낮지 않아서 양측 모두 태양광 발전시설의 잠재적 가치를 모르는 경우가 많았다. 따라서 이는 태양열 발전의 잠재적 가치에 대한 소통과 공유의 필요성을 시사한다. 특히 긍정적인 주민들의 매개 중심성에서 ‘청정 에너지 생산’과 ‘모르겠음’이 ‘에너지 절약’과 ‘이익 창출’보다 높게 나와서 태양광 발전시설의 가치에 대한 이해와 확산이 중요하게 나타났다. 태양광 발전시설 향후 설치 계획에 대해 긍정적인 주민들은 ‘설치예정’ 의사가 더 높았지만 ‘설치안함’ 의사도 적지 않았다. 부정적인 주민들은 ‘설치안함’ 의사가 더 높았지만 ‘설치예정’ 의사도 비슷하게 산출되었다.

지역에너지센터의 운영 방식에 대해서는 긍정적인 주민들은 ‘민 · 관 공동운영’ 방식 중심성이 높게 나왔고 부정적인 주민들은 ‘민 · 관 공동운영’과 ‘관영’ 방식이 중심성이 높게 나와 전체적으로 ‘민 · 관 공동운영’ 방식을 선호하고 있다. 태양광 발전시설 수용 해법들에 대해서는 긍정적 견해를 가진 주민들은 ‘교육 및 설명회’가 매개 중심성에서 높게 산출된 반면에 부정적 견해를 가진 주민들은 ‘보조금 지원’이 매개 중심성에서 높게 나타나 이들은 지역 에너지 전환을 위해 가장 중요한 대책으로 확인되었다 (Fig. 1.).

Fig. 1.

The results of centralities for surveyse_: Desired operation method of energy support center, h_: House type, i_: Intention to install solar power generation facilities in the future, p_: Potential value of solar power, o_: obstacles to acceptance, s_: Solutions for acceptance

4.2. 대면 인터뷰 조사 결과

대면 인터뷰 자료는 인플루언서 10인과 일반 주민 15인으로 구분된 2개 집단에 속한 인터뷰 대상자들에게 태양광 발전시설에 대한 인식(r), 태양광 발전시설 설치 저해요인(o), 저해요인에 대한 해법(s), 에너지 지원기관 운영방식(m)을 질의하여 얻어냈다. 일반주민집단과 인플루언서 집단의 대면 인터뷰 결과를 토대로 19개 노드(항목)들과 101개 링크(연관성)들로 구성된 일반 주민 집단 네트워크와 23개 노드들과 122개의 링크들로 구성된 인플루언서 네트워크에 대한 SNA 결과(Table 2.)에 따르면 태양광 발전시설 설치 저해요인으로 ‘안정성 결여’, ‘외관불량’, ‘정보부족’이 높게 집계되었고 저해요인을 극복할 해법으로는 ‘교육 및 설명회’가 제일 높게 산출되었다. 직 · 간접적 영향력을 모두 고려하면 일반주민 집단에서는 ‘안전성 결여’와 ‘외관불량’이 태양광 발전을 수용하는데 가장 큰 저해요인으로 나타났고 ‘교육 및 설명회’가 가장 기대 효과가 큰 해법으로 산출되었다. 인플루언서 집단에서는 ‘정보 부족’이 가장 높은 위세를 갖는 저해요인으로 나타났고 ‘교육 및 설명회’가 가장 높은 위세를 갖는 해법으로 나타났다. 지역 에너지 전환을 위한 지원기관 설치와 관련해서는 대부분의 응답자들이 지역 에너지 지원기관 설치를 바라고 있었고 민 · 관 공동운영과 정보 및 보조금 지원 안내, 교육과 홍보 활동 등을 선호했다(Fig. 2.).

Table 2.

Results of SNA centrality analysis by group

Fig. 2.

The results of SNA of data obtained through interviewsm_: Desired operation method of energy support center, o_: obstacles to acceptance, s_: Solutions to overcome the obstacles

태양광 발전시설에 대한 낮은 수용성은 설치비와 안전성 문제에 기인하나 주민들은 ‘교육 및 설명회’ 등을 통한 소통과 참여를 선호하고 있으므로 수용성 향상을 위한 대책으로 보상과 인센티브 등의 경제적 대책도 중요하지만 정확한 정보를 제공받고 참여할 수 있는 기회를 제공할 필요가 있다.

4.3 태양광 발전시설 설치 적합 장소 조사 결과

전반적으로 대회 참여 주민들은 대부분 공원, 광장, 유휴지 등과 같은 오픈 스페이스와 경찰서, 구청, 소방서와 같은 공공건축물에 태양광 발전시설을 설치하자고 제안하였다. 이 연구에서는 선호하는 태양광 발전시설의 설치 위치를 제안한 주민들을 연령대와 제안 후보 장소들에 대한 네트워크를 구축하여 SNA 분석을 수행하였다.

SNA의 연결정도, 근접, 매개 중심성 들을 산출한 결과에 따르면 Table 3.와 같이 설치 적정 장소로 ‘공공건물’, ‘오픈 스페이스’, ‘주차장’ 위주로 3개 지표 모두 높은 중심성을 드러냈는데 ‘공공건물’과 ‘오픈 스페이스’의 중심성이 특히 우세하게 산출되었다. 주민 제안 장소 후보지들 중에서 우수 아이디어로 인정받아 대회에서 수상을 받은 후보지들과 제안 사유를 정리하면 Table 4.와 같다. 태양광 발전시설의 주민 선호 위치 관련 조사 결과는 전반적으로 공원, 유휴지 등 오픈 스페이스와 공공건물의 유휴 공간에 태양광 발전시설을 설치하자는 주민들의 제안이 많았다. 대회에 참여한 청중평가단으로부터 많은 호응을 얻은 내용들은 보안등 설치, 경관 개선, 폭염피해 예방, 주민 편의 제공 등과 같이 대개 지역사회 문제와 태양광 발전을 연계하여 태양광 발전의 사회적 가치와 기능의 확장을 함께 고려한 아이디어와 관련되었다. 이는 지역 주민들이 태양광 발전 기능뿐만 아니라 부가 기능으로 그들과 지역사회에 다양한 공익 서비스를 원한다는 것을 시사한다. 따라서 태양광 발전에 대한 사회적 가치와 기능은 경제적 요소들보다 주민 수용성에 더 큰 영향을 주는 요인으로 볼 수 있다.

Table 3.

Centralities of suitable places to install photovoltaic power facilities

Table 4.

Examples of winning proposals from residents for suitable places to install photovoltaic power facilities