초ㆍ중ㆍ고등학교 재난안전 평가시스템 분석 연구 : 한국과 일본의 학교 재난안전 평가도구 비교를 중심으로

1.1. 연구의 배경 및 목적

최근 지구환경 변화로 인하여 세계 각지에서는 자연재난이 빈번하게 발생하고 있으며, 재해 유형과 규모가 다양하고 대형화되고 있는 실정이다. 세계 각국에서는 재난 피해를 최소화하기 위해 안전 매뉴얼 및 예방대책 마련에 대한 중요성이 대두되고 있으며, 국내 학교에서는 매년 발생하는 재해를 예방하기 위해 안전매뉴얼 및 체크리스트 등을 활용하여 주기적으로 관리하고 있다.

학교시설은 학생 및 교직원들이 대부분의 생활을 보내는 공간이며, 교육활동의 중심이 되는 공간으로 안전한 환경 조성이 요구된다. 이에 따른 안전한 환경을 구축하기 위해서는 사전의 안전계획 및 관리가 필요하다. 재난으로 인한 피해는 학교시설 뿐 아니라 인적사고로 발생할 수 있기 때문에 안전에 대한 대비와 예방이 체계적으로 이루어져야 할 필요가 있다.

1.2. 연구의 목적

예측할 수 없는 자연재난의 위험으로부터 안전한 환경을 조성하기 위해 학교에서는 안전점검을 통하여 그 피해를 예방하고 있다.

최근 교육부에서 발표한 ‘제2차 (2019~2021년도) 학교안전사고 예방 기본계획’에 따르면 Fig. 1.과 같이 학교시설물 안점점검 대상의 종류가 많고 방대하여, 효율적이고 실질적인 점검에 애로가 있으며, 이에 대한 운영 개선이 필요한 것으로 제기되고 있는 실정이다[1].

Fig. 1.

The status of provision of Safety Management Guidelines and Inspection Forms for Facilities (The data status of written investigation on 12 Metropolitan and Provincial Offices of Education)

또한, 이병호(2018) 연구의 재난안전업무 종사자를 통한 학교 재난안전관리 설문조사에 따르면 학교 비상상황 대비 교육부, 교육청 등 관계기관에서 제공하는 매뉴얼, 지침 등을 보유하고 있다고 응답한 비율은 83.8%로 비교적 높은 수준이었으나, 그 활용성에 있어서는 사안이 발생할 때만 활용하는 경우가 35.2%였으며, 10.2%는 해당 자료에 대한 존재조차 모르고 있는 것으로 조사되었다[2].

이에 따라 자연재난을 예방하기 위해 시·도교육청에서 이행하고 있는 안전점검은 시설물 관리 지침, 학교시설관리 매뉴얼, 체크리스트, 점검표 등으로 각 체크리스트별로 점검주기와 점검자, 점검기준 등이 다양하고 평가방법 및 수준이 통일되지 않은 채 사용되고 있어 중복 시설점검 및 형식적인 점검으로 이루어지고 있다.

본 연구는 학교시설을 이용하는 사용자 모두가 일상생활에서 재난안전을 점검할 수 있도록 일본 평가도구와 국내 평가도구의 비교 분석을 통한 국내 재난안전 평가도구를 구축하여, 현재 안전점검에 시행되고 있는 학교 체크리스트 및 점검표 등이 보다 체계적이고 통합적으로 점검과 관리가 이루어지도록하기 위함이다.

1.3. 연구의 범위 및 방법

연구의 범위로는 한국과 일본의 초·중·고등학교 학교시설로 한정하고 있으며, 이론적 범위는 재난예방을 위해 시행되고 있는 안전점검 및 체크리스트를 범위로 하며 연구의 방법은 다음과 같다.

첫째, 평가도구 조사방법으로는 ‘학교시설 안전점검 기준 및 매뉴얼 개발 연구’, ‘학교 및 교육시설안전 진단연구’와 같은 보고서를 통하여 학교에서 사용하고 있는 체크리스트 명칭과 발행처를 확인하였으며, 주요 발행처는 교육부와 시ㆍ도 교육청에서 발행하여 사용하고 있는 것을 확인하였다. 이에 따라 교육부와 17개 시ㆍ도 교육청의 홈페이지를 활용하여 ‘안전점검표’, ‘체크리스트’ 등의 유사단어와 평가도구의 명칭을 검색하여 조사하였으며, 교육부의 문의를 통해 이메일로 자료를 수집하였다. 따라서 학교시설 체크리스트 및 점검표와 같은 문서자료를 총 113개로 수집하여 분석하였다.

둘째, 국외의 초·중·고등학교에서 수행하는 재난 체크리스트 및 안전점검표를 조사하였다. 대표적으로 일본은 사계절이 뚜렷하고 한국과 위도의 위치가 비슷하여 유사한 기후를 가지고 있으며 과거에서부터 해양성 기후의 영향을 받아 자연재난의 피해가 잦기 때문에 재난에 대한 대응책이나 안전에 대한 연구가 활발하게 이루어지고 있다. 또한 1961년 재해대책기본법을 제정해 재난별로 계획을 세워 국민이 자발적으로 협조하는 시스템을 구축하였다[3].

이에 따라 한국의 학교시설 모형과 가장 유사한 형태를 가지고 있으며, 국민이 재난에 대해 능동적인 시스템을 가진 일본의 초·중·고등학교에서 활용되는 체크리스트를 조사하여 동향을 파악한다.

조사 방법은 한국의 교육부와 유사기관인 문부과학성 홈페이지나 지방 교육기관 홈페이지를 중심으로 검색하여 조사하였다.

셋째, 선정된 국내 평가도구를 교육부 및 국가기관에서 정기적으로 관리하는 자료와 연구기관 자료로 구분하여 동향을 파악하고, 한국의 재난 평가도구와 일본의 재난 평가도구를 비교 분석한다. 평가도구의 평가방법, 평가문항 등의 분석을 통해 개선점 및 적절성을 검토한다.

넷째, 이에 따라 분석된 평가도구를 토대로 안전관리 차원의 접근방법인 미국 연방재난관리청 FEMA의 ‘Mission Areas’ 재난 관리단계에 따라 평가문항을 분류하여 효과적이고 적정한 안전관리 평가과정을 검증하고 제시하고자 한다.

1.4. 일본의 학교 안전점검 선행연구 고찰

본 연구는 한국과 일본의 평가도구를 비교 분석하여 체계적인 평가시스템을 모색해보는 것으로 일본의 안전점검 평가시스템이 연구의 비교도구로 사용되는데 있어 객관적인 비교도구인지 선행연구를 통해 고찰하고자 한다.

이덕난(2015)은 일본「학교보건안전법」의 법령 분석을 통해 생활안전, 교통안전, 재해안전 등의 각각의 영역에 대해 학교 내 방재시설 및 설비의 안전점검을 중심으로 안전관리가 이루어지고 있다고 서술하고 있다[4].

이덕난 & 소영화(2013)의 연구에서는 문부과학성의 방재 및 학교안전 교육에 관한 참고자료로 학교시설의 비구조 부재의 내진화 가이드북, 사는 힘을 양성하는 학교안전교육 등의 자료를 서술하였으며, 자연재해에 대한 대비책과 안전을 위해 적절한 행동을 취할 수 있도록 참고자료들이 배포되고 있다는 점을 제시하였다[5].

유병열(2016)은 학생 안전을 확보하기 위하여 해당 학교의 시설 및 설비에 대한 안전점검 등에 관한 계획을 책정하고 실시하도록 「학교보건안전법」을 기반으로 의무 규정하고 있다고 서술하였다. 또한 2014년 5월 일본 문부과학성 통계에 의하면 학교 안전계획을 책정하고 있는 비율은 94.9%이며, 학교시설의 시설 및 설비에 대한 안전점검을 실시한 비율은 98.1%로 나타나 의무 이행정도가 상당하다는 것을 제시하였다[6].

이에 따라 일본은 관련법령을 기반으로 학교 안전계획을 각 학교마다 수립, 계획하도록 하고 있으며, 안전점검에 대한 관리는 문부과학성에서 제작된 매뉴얼 및 참고자료를 이용하여 재난에 대한 대비책을 마련하여 적극적이고 충실하게 이루어지고 있었다.

2.1. 국내의 재난안전 평가도구 동향

상기 수집된 국내 문서자료를 재난에 활용되는 체크리스트로 분류하였으며, 점검의 종류가 동일한 자료의 경우 최근에 발행된 자료 및 모든 항목을 포함한 자료를 기초자료로 선정하였다.

재난안전 체크리스트의 평가도구 및 항목을 살펴보기 위해 선정된 국내 초·중·고등학교의 재난 안전 체크리스트는 ‘특정관리대상시설 등 지정·관리 지침’, ‘취약시기별 학교시설 안전점검’, ‘학교안전 위험성진단 매뉴얼’, ‘교육시설 안전점검 및 관리 가이드’로 총 4가지의 평가도구가 Table 1.과 같이 조사되었다.

Table 1.

Disaster Safety Assessment Tools for School Facilities in South Korea

국민안전처에서 발행한 ‘특정관리대상시설 등 지정·관리 지침’은 「재난 및 안전관리 기본법」에 의거하여 재난이 발생할 위험이 높거나 재난 예방을 위하여 계속적으로 관리할 필요가 있다고 인정되는 시설을 지정하여 안전점검을 시행하고 있으므로 연구의 평가도구로 선정하였다.

교육부에서 시행하고 있는 ‘취약시기별 학교시설 안전점검’은 「재난 및 안전관리 기본법」에 의거하여 학교에서 재난취약시설을 지정하고 계절별로 안전점검을 실시하여 관리하고 있다. 이에 연구의 평가도구로 선정하였다.

교육부의 ‘학교안전 위험성진단 매뉴얼’은 「학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률」에 의거하여 학교에서 위험성 진단을 실행하고, 이를 학교안전계획에 반영함으로서 재난 및 학교안전사고를 예방하기 위한 목적이 있다[7].

교육시설 재난공제회에서 발행한 ‘교육시설 안전 점검 및 가이드’에 있는 내용은 주로 재난으로부터 안전점검을 수행하는 안전관리와 점검방법 그리고 점검사례로 구성되어있다. 본 가이드가 학교 안전과 재난예방을 위한 점검 및 관리에 대한 내용이므로 이를 목적으로 안전점검표가 구성된 것으로 예상하여 본 연구의 점검 자료로 선정하였다.

국내 조사된 4가지 평가도구 중 ‘학교안전 위험성 진단 매뉴얼’은 자연재난에 대한 위험요인을 예측하여 점검하고 발생가능성을 진단하는 평가도구로 본 연구의 목적인 학교시설 예방평가와는 거리가 있기 때문에 분석대상에서 제외하였다.

2.2. 국외의 재난안전 평가도구 동향

국외 재난안전 체크리스트는 일본을 중점적으로 조사되었다. 대표적으로 일본과 한국의 재난 사례로는 2003년 태풍 매미가 한국 마산에서 큰 피해를 일으키기 하루 전 오키나와를 강타하였으며 당시 일본의 최대 순간풍속은 마산에서보다 두 배인 74.1m/s로 사망자는 1명, 530억 정도의 재산피해를 유발하였다. 이에 비해 우리나라의 인명피해는 130명이었으며, 재산피해는 6조원 이상으로 나타났다. 이는 태풍의 위력이 우리나라보다 훨씬 더 강력했음에도 불구하고 일본의 재난 예방 및 대비시스템이 잘 갖추어졌기 때문에 인명피해와 재산피해가 훨씬 적은 것으로 나타났다[8].

이에 따라 일본을 대표적으로 조사하였으며, 상기 연구방법을 통해 조사된 자료 중 재난을 예방하고 평가하는 목적을 가지고 있는 체크리스트를 기초자료로 선정하였다.

이는 Table 2.와 같이 ‘学校施設の非構造部材の耐震化ガイドブック(학교시설 비구조부재의 내진가이드북)’과 ‘学校防災のための参考資料 「生きる力」を育む防災教育の展開(학교 방재를 위한 참고자료 <살아가는 힘>을 키우는 방재교육)’으로 총 2가지의 평가도구가 조사되었다.

Table 2.

Disaster Safety Assessment Tools for Overseas School Facilities

문부과학성에서 발행한 ‘学校施設の非構造部材の耐震化ガイドブック(학교시설 비구조부재의 내진가이드북)’의 점검표는 학교의 지진 발생 시 비구조부재의 예방을 위한 평가도구로 학교용과 학교설치자용으로 나뉘며, 학교용의 체크리스트가 본 연구의 목적인 일상생활에서 모두가 점검할 수 있는 문항으로 구성된 것으로 판단되었기 때문에 학교용 체크리스트를 중점 평가도구로 선정하였다.

문부과학성의 ‘学校防災のための参考資料 「生きる力」を育む防災教育の展開(학교 방재를 위한 참고자료 <살아가는 힘>을 키우는 방재교육)’의 부록에 포함되는 ‘学校の地震・津波対策チェックリスト(학교의 지진·해일 대책 체크리스트)’는 학교시설의 지진 및 해일 발생을 대비하여 재난안전 대책을 마련하기 위한 점검항목으로 구성되어 있다[9].

국외 조사된 2가지 평가도구 중 ‘学校の地震・津波対策チェックリスト(학교의 지진·해일 대책 체크리스트)’는 학교시설 위주의 점검 보다는 재난 발생 시 대책마련이나 교직원의 역할분담, 피난훈련 등과 같은 점검사항으로 구성되어있으므로 본 연구의 학교시설 재난 예방의 취지와는 다른 체크리스트로 구성되어 있기 때문에 분석대상에서는 제외하였다.

3.1. 한국의 재난안전 평가도구 분석

연구의 목적은 현재 안전점검에 시행되고 있는 학교 재난 평가도구가 보다 통합적으로 점검되고 관리되기 위함이다. 이와 같이 통합적인 관리가 형성되기 위해 기존 한국의 평가도구의 보완이 필요한 인자로 각 평가시스템별로 분류체계, 점검대상, 점검방법, 점검 횟수 등의 사항을 아래와 같이 분석하였다. 또한 보다 객관적으로 분석되기 위해 평가도구를 포함하고 있는 매뉴얼의 내용을 기반으로 상위 인자들을 분석하였다.

국내 초·중·고등학교의 ‘특정관리대상시설 등 지정·관리 지침’, ‘취약시기별 학교시설 안전점검’, ‘교육시설 안전점검 및 관리 가이드’의 세 가지의 체크리스트를 본 연구의 평가도구로 선정하였으며 3개의 평가도구가 객관적인 분석이 되기 위하여 각 평가도구의 분류체계를 대분류, 중분류, 소분류로 나누고 소분류의 체크리스트를 점검목적의 어미로 간소화하여 평가항목을 분석하였다.

1) 특정관리대상시설 등 지정·관리 지침의 평가도구

국민안전처에서 발행한 ‘특정관리대상시설 등 지정·관리 지침’ 평가도구는 2004년에 제정되어 최근 2016년도에 개정되었다.「재난 및 안전관리 기본법」 제27조 및 같은 법 시행령 제31조부터 36조에 따라 지방자치단체에서 지정·관리하는 특정대상시설 등에 대한 세부 운영기준을 정하는데 목적이 있다. 재난 발생의 위험이 높거나 재난예방을 위하여 계속적으로 관리할 필요가 있다고 인정되는 시설 및 지역을 특정관리대상시설로 지정하여 정기적으로 안전점검을 통해 관리하기 위하여 기본지침으로 마련되었다[10].

특정관리대상시설 지침의 범위는 국내 지정된 특정대상시설물에 해당되므로 학교시설에 국한된 해당 시설물을 확인하기 위하여 ‘취약시기별 학교시설 안전점검 계획’에 함께 수록되어 있는 점검사항을 통해 점검 범위를 확인하였다.

또한, ‘취약시기별 학교시설 안전점검’은 ‘특정관리대상시설 지침’의 점검사항을 기반으로 마련되었으며, 두 평가도구를 복합, 병행하여 점검을 진행하고 있으나 각기 다른 평가항목이 있는지 비교 또는 확인을 위하여 각각의 평가도구를 살펴보았다.

‘특정관리대상시설 등 지정·관리 지침’에 수록된 각 분야별 주요 안전점검 사항은 건축, 토목, 전기, 가스, 기계분야 등 건설시설환경에 대해 점검하도록 구성되어 있으며 매년 일제조사(9~11월)기간에 점검한다. 점검방법은 특정사항을 비고란에 점검하고 이후 점검서 및 점검 결과서를 작성하여 시설물 안전등급평가를 A, B, C, D, E 5가지 등급으로 검토하도록 구성되어있다. 이후 등급에 따라 A ,B ,C등급은 반기 1회, D등급은 월 1회, E등급은 월 2회로 점검하여 관리한다.

평가도구의 분류체계는 총 8개의 대분류에서 소분류 52개의 주요 점검사항으로 구성되며 평가도구는 먼저 대분류로 나뉜 후 소분류로 분류되나 시각적 편의성을 위해 소분류의 대표 시설을 중분류로 재구성하여 Table 3.과 같이 분류하였다.

Table 3.

Assessment Tools for Checks in the ‘Designation and Management Guidelines of Facilities for Specific Management’

2) 취약시기별 학교시설 안전점검의 평가도구

자연재난에 대비하여 학교시설물을 전수 안전점검 실시 및 재해 취약시설점검·관리, 비상근무체계를 구축·운영하여 안전한 교육환경을 조성하는데 목적이 있다[11].

‘특정관리대상 시설 등 지정·관리 지침’에 따라 2014년 교육부는 취약시기 대비 안전점검을 계획하였으며, 「재난 및 안전관리 기본법 시행령 제31조」에 의거하여 ‘취약시기별 학교시설 안전점검’을 시행하고 있다[12].

서울시교육청의 ‘교육안전관리 종합계획(2016~2018)’에 의하면 계절별 해빙기, 여름철, 겨울철로 연3회 전수점검을 실시하며 점검대상으로는 계절별 취약시설로 Table 4.와 같다[13].

Table 4.

Inspection Targets for Facilities Vulnerable to Disasters at Each Time

취약시기별 체크리스트의 점검방법 및 대상으로는 ‘자체점검’과 ‘민관합동점검’으로 나뉜다. 점검대상과 점검자는 먼저 ‘자체점검’의 경우 전반적인 학교시설을 시설물 사용자와 시설관리자가 점검하며, ‘민관합동점검’의 경우 위와 동일한 평가항목과 취약시기별 재해시설을 중심으로 학부모 및 민간 전문가가 점검을 시행한다. 점검 이후 위험사항이 발견될 시 ‘정밀점검 안전진단’을 전문기관에 의뢰하여 관리하는 체계로 이루어져있다.

각 분야별 주요 평가도구로 첫째, ‘자체점검’과 ‘민관합동점검’ 모두 시행하는 분야로 건축물, 시설물, 소방시설, 가스, 전기, 기계설비, 어린이놀이시설로 7개의 대분류가 해당되며 점검 평가 방식은 O, X와 내용(위치, 상태), 조치사항으로 3가지 항목을 평가하도록 되어있다. 이후 기초조사서 작성을 통해 건물 당 균열개소, 재료탈락개소 등을 작성하도록 되어있다.

공통 평가도구의 구성은 총 7개의 대분류에서 36개의 중분류로 구성되며, 소분류 99개의 주요점검사항으로 구성되어 있다. 각 분야별로 대분류에서 중분류 그리고 소분류로 나뉘며, 소분류는 체크리스트의 주요점검 시설을 중심으로 Table 5.와 같이 요약 정리하였다.

Table 5.

Common Assessment Tools in the 'Safety Inspection of School Facilities at Each Vulnerable Time’

둘째 ‘민관합동점검’ 일 경우 재해취약시설을 중심으로 시행하며, 그에 대한 분야로는 실험실과 노후시설 등, 재해취약시설인 축대·옹벽·석축 등, 절토 등 사면, 건설공사장으로 5개의 대분류가 해당된다. 점검평가 방식은 점검내용과 조치사항의 2가지 항목을 평가하도록 되어있으며, 이후 점검 총괄표 및 자체점검 확인조사서를 작성하여 시설물 안전등급평가를 A, B, C, D, E의 5가지 등급으로 검토하고 구조분야별 이상부위, 지적사항을 기재하도록 구성되어있다.

재해취약시설 중점 평가도구의 구성은 총 5개의 대분류에서 26개의 중분류, 117개의 소분류로 구성되어있다. 상기 공통 평가도구와 동일하게 Table 6.과 같이 정리하였다.

Table 6.

Assessment Tools for Facilities Vulnerable to Disasters in the 'Safety Inspection of School Facilities at Each Vulnerable Time’

3) 교육시설 안전점검 및 관리가이드

교육부와 교육시설재난공제회에서 발행한 ‘교육시설 안전점검 및 관리가이드’는 교육시설에 대한 안전점검 및 관리에 대한 기본적인 행정사항, 점검방법, 조치사항 등을 기술하였으며, 시·도 교육청의 관할 학교 관계자를 통해 안전점검 시 활용할 수 있도록 하는 것을 목적으로 한다[14].

부록에 있는 안전점검표는 한국시설안전공단의 ‘2016 소규모 취약시설 안전점검 매뉴얼’과 서울특별시교육청의 ‘시설물 유지관리 지침서’를 참고하여, 가이드를 위해 만들어진 안전점검표이므로 본 평가도구는 명확한 점검일시나 점검자에 대한 기준은 없는 것으로 확인하였다.

점검방식은 ‘양호, 주의, 불량, 비고’이며, 점검결과를 가이드의 시설별 ‘양호, 주의, 불량’ 사례를 참고하여 3가지 중 한가지로 평가하고 추가적인 내용을 비고에 작성하도록 구성되어 있다.

점검표는 크게 건축시설물, 토목시설물로 총 2개의 대분류에서 9개의 중분류, 54개의 소분류 평가도구로 구성되며, Table 7.과 같이 대분류에서 중분류로 나뉜 후 소분류로 분류된다. 각 소분류 평가도구의 세부내용을 점검 시설을 중심으로 요약 정리하였다.

Table 7.

Assessment Tools in the 'Safety Inspection and Management Guide for Educational Facilities’

3.2. 일본의 재난안전 평가도구 분석

과거로부터 잦은 재난을 겪은 일본은 효과적인 재난예방 및 대응체계에 대한 연구가 지속적으로 이루어져왔으며, 한국과 유사한 사계절 기후를 가지고 있으므로 본 연구의 통합적인 재난 평가도구 구축을 위해 비교 분석이 가능할 것으로 판단되어 일본의 평가도구를 중점적으로 살펴보았다.

일본의 초·중·고등학교의 ‘学校施設の非構造部材の耐震化ガイドブック (학교시설 비구조부재의 내진가이드북)’ 한 가지 평가도구로 분석하였다.

문부과학성에서 발행한 ‘学校施設の非構造部材の耐震化ガイドブック (학교시설 비구조부재의 내진가이드북)’의 목적은 「학교 보건 안전법」에 의거하여 일본의 대규모지진 피해가 천장재 낙하 등의 ‘비구조 부재’를 통해 발생하고 있어 이를 위해 학교 설치자, 교직원 등이 비구조부재의 내진대책 예방으로 안전점검 및 조치방법에 대해 이해를 돕기 위한 자료이다[15].

평가도구는 문부과학성의 홈페이지에 엑셀 데이터 파일로 올려져있으며 가이드북을 통해 점검자, 점검방법, 점검주기가 수록되어 있다. 학교용 체크리스트는 학교 관리자가 점검하며, 점검시기는 ‘가구 등의 연 1회 내진대책을 위한 점검, 매학기 1회 실시하는 비구조부재 안전성 검사, 물건 적치상태를 일상적으로 실시하는 검사’ 3가지로 나뉜다.

점검방법으로는 건축시설에 대한 탈락, 변형, 박리, 금이 간 파손, 변질에 대한 상황을 (O)로 점검 후 결과를 A등급(이상이 없거나, 대책이 완료되었을 때), B등급(이상 여부 판단이 서지 않을 때), C등급(이상이 인정될 때)으로 구분한다. 이후 각 실에 대한 점검결과를 학교전체 일람표로 만들어 파악한다.

평가도구의 구성은 총 10개의 대분류에서 20개의 중분류로 구성되며, 소분류 20개의 주요점검사항으로 구성되어 있다. 각 분야별로 대분류에서 중분류로 나뉘며, 소분류는 체크리스트의 주요점검 시설을 Table 8.과 같이 요약 정리하였다.

Table 8.

Assessment Tools for Schools in the Guidebook for Earthquake Resisting of Non-structural Elements in School Facilities

4.1. 한국과 일본의 재난안전 평가도구 비교 분석

한국과 일본의 초·중·고등학교 재난안전 평가도구를 비교하기 위하여 한국의 세 가지의 평가도구와 일본의 한가지의 평가도구를 비교 검토하였으며 Table 9.와 같다.

Table 9.

Summary and Analysis of Assessment Tools for Disaster Safety in South Korea and Japan

또한, 한국의 평가도구 명칭을 이하 ‘특정관리대상시설 등 지정·관리 지침’은 특정시설 관리지침, ‘취약시기별 학교시설 안전점검’은 취약시설 안전점검, ‘교육시설 안전점검 및 관리 가이드’는 교육시설 관리가이드로 요약하여 지칭하였다.

총 4개의 평가도구는 재난예방을 위한 시설평가로 주목적이 유사하며 항목 분류 특징은 한국의 평가도구는 시설분야에 따른 분류로 건축 및 시설 평가에 국한된 것에 비하여 일본은 시설 및 비구조 부재에 따른 구체적이고 세부적인 분류로 이루어지고 있는 것이 특징이다.

한국 평가도구의 대분류영역 및 총 점검항목의 수는 특정관리지침은 ‘8가지 중 52항목’, 취약시설 안전점검은 ‘12가지 중 216항목’, 교육시설 관리가이드는 ‘2가지 중 54항목’이지만 일본의 평가도구는 10가지 중 20개인 것으로 나타났다.

이는 한국은 대분류의 특징이 토목 등과 같은 포괄적인 시설범위로 나뉘고 절개지, 구조물과 같은 세부시설과 같은 항목을 점검하는데 비해 일본은 특정 조명기구와 같은 시설을 대분류 범위로 가지고 시설에 대한 피해방식을 점검하는 위주이므로 대분류와 소분류 항목간의 개수차이의 간극이 많이 드러나지 않은 것을 확인하였다.

한국과 일본의 점검자는 대체적으로 학교 관리자로 구성되나 특정시설의 전문지식이 필요한 분야의 경우 해당전문가를 중심으로 구성된다. 한국의 점검 시기는 ‘취약시설 안전점검’의 경우 연2회 이상 계절에 따른 시기로 나뉘는 것이 특징이며, ‘특정시설 관리지침’의 경우 연 1회 점검으로 시설 등급을 나누며, 이후 등급에 따라 점검주기가 다른 것으로 파악하였다. 일본 평가도구의 점검시기는 연 1회 내진대책 점검, 매학기 1회 비구조부재 안전성검사, 물건 적치 수시점검으로 3가지 방법으로 나뉜다.

또한, 한국은 재해에 약한 시설을 관리하고 계절의 취약시설을 예방하는 방식으로 점검주기가 이루어진다면, 일본의 경우 내진대책, 비구조 부재 상태, 물건 적치상태와 같이 다른 시각적 초점을 가지고 주기적으로 점검이 이루어지고 있다.

한국 평가도구의 평가방법은 ‘교육시설 관리가이드’의 경우 양호, 주의 불량을 체크하는 방식으로 가이드의 사례사진을 통해 손상내용. 원인, 보수방안을 적용할 수 있도록 하였기 때문에 즉각적인 대응 방안에 대한 적용이 가능할 것으로 보인다. 또한 ‘특정시설 관리지침’은 시설의 안전성에 대해 A, B, C, D, E의 등급으로 나타내며, ‘취약시설 안전점검’의 경우 O, X와 내용 및 조치사항으로 점검한 후 시설안전성을 A, B, C, D, E 등급으로 나타낸다. 일본의 평가방법은 우선 탈락, 변형, 박리와 같은 점검 부위의 피해상황을 체크하고 시설물 등급을 A, B, C로 정하는 방식을 채택하므로 명확한 피해상황을 확인하기 유용하며 피해유형을 점검하였기 때문에 적절한 대응이 가능할 것으로 보인다.

한국과 일본의 평가방법은 모두 최종적으로 A, B, C와 같이 시설물에 등급으로 나타내는 방식으로 서로 유사하며, 등급에 대한 기준은 정량적이지 않은 것을 확인할 수 있다.

4.2. 재난안전 관리단계에 따른 평가시스템 검증

본 연구는 학교 재해를 예방하고 최소화하기 위해 학교시설을 이용하는 이용자가 일상생활에서 점검이 가능하도록 체계적인 평가시스템을 구축하는 것에 목적이 있다.

상기 한국과 일본의 평가도구 비교 분석으로 안전점검이 관리단계 차원의 점검방식으로 구성되어 있지 않은 것을 확인하였으며, 매 점검 시 일원화된 체크리스트를 사용함에 있어 때에 따른 점검의 차이는 재해 취약시설로만 구분되는 것을 확인하였다.

이에 따라 본 연구는 재난 관리 단계에 따라 안전점검이 효율적이고 체계적인 재난 관리가 될 것으로 다음과 같이 구축해 볼 수 있다.

미국의 국토안보부 기관인 연방재난관리청 (FEMA: Federal Emergency Management Agency)은 대통령령 8호(Presidential Polisy Directive 8)에 근거하여 국가재난준비목표를 계획하였으며, 국가재난준비목표를 위해 5가지 단계인 ‘Mission Area’로 재난관리 핵심역량을 단계별로 그룹화 하여 관리 시스템 기반을 마련하였다.

연구의 관리단계의 틀은 상기 FEMA의 ‘Mission Area’의 5가지 목표단계로 설정하였으며, 5가지 단계는 Table 10.과 같이 예방(Prevention), 대비(Protection), 경감(Mitigation), 대응(Response), 복구(Recovery)단계 순으로 구성된다[16].

Table 10.

National Preparedness Goal: Capabilities and Mission Areas

5가지 관리 단계에 예시로 활용할 평가도구는 재난안전 평가도구 중 중분류 평가문항을 가지고 있으며, 시설범위가 가장 넓은 한국의 ‘취약시설 안전점검’을 대표적으로 활용하였다.

Table 11.과 같이 5단계의 관리단계별로 시설유형의 평가문항을 분류하였으며, 그에 따라 관리 평가시스템 구축이 가능할 것인지 검토하였다.

Table 11.

Examples for each management phase in the 'Mission Area' of the FEMA

5.1. 결론

지구 온난화와 기후변화로 인한 재해 및 인명피해는 전 세계에 당면한 과제이다. 매해 연이어 발생하는 각종 자연 재난으로부터 안전한 학교를 조성하고 예방하기 위해 본 연구는 한국에서 사용되고 있는 초·중·고등학교 재난 평가도구를 조사하였으며, 한국과 유사한 기후를 가지고 있는 일본의 재난 평가도구를 조사하여 분석하였다. 또한, 보다 체계적인 평가가 고려되기 위해 미국 연방재난관리청(FEMA)의 재난 관리단계에 따라 평가문항을 분류하여 검증하였다. 이에 다음과 같은 결과를 도출하였다.

첫째, 선진국의 사례와 비교하기 위해 한국과 일본의 평가도구에 대한 비교 분석을 시행하였으며, 그에 따른 개선방안을 도출하였다.

일본은 과거에서부터 대규모 지진이 많이 발생함에 따라 문부과학성에서는 피해를 최소화하기 위해 ‘学校施設の非構造部材の耐震化ガイドブック (학교시설 비구조부재의 내진가이드북)’을 이용하여 학교시설 안전점검을 시행하고 있으며, 일본의 점검방식은 세부건축부위에 따른 시설별 피해상황을 평가하여 A, B, C의 등급체계로 도출하고 있다. 조명, TV 등 세부 시설요소를 중심으로 평가가 이루어지고 있다는 점과 탈락, 변형, 박리, 금이 간 파손과 같은 구분을 통해 시설의 피해상황을 평가한다는 점에 있어서 우리나라도 구체적인 피해 평가방식을 도입하여 재난에 대한 대응능력을 개선해 나가는 방안을 강구할 수 있을 것이다.

둘째, 현재 국내 초·중·고등학교에서 이용되고 있는 재난 평가도구의 동향을 살펴본 결과 ‘특정시설 관리지침’과 ‘취약시설 안전점검’의 평가문항이 유사하고 물리적 시설분야에 따라 대분류로 나뉘고 있다.

이를 통해 ‘특정시설 관리지침’을 중심으로 국내 학교시설의 재난평가항목이 건설, 시설물, 가스, 기계 등으로 국한되어 있는 것으로 보이며 상기 지침의 범위는 국가 전체 특정시설에 해당하는 것으로 학교시설에 대한 평가항목의 특이성은 부족한 것으로 판단된다.

일본의 ‘学校施設の非構造部材の耐震化ガイドブック (학교시설 비구조부재의 내진가이드북)’의 재난 평가항목 구성은 천장, 조명기구, 창문유리, 외벽, 내벽 등의 학교 공간적 건축요소로 구성되며, 비구조부재에 따른 피아노, TV시설물과 같은 학교 건축물 및 시설물을 중심으로 각 실마다 상기 평가항목을 점검하는 방식으로 이루어지고 있다는 점에서 국내의 재난안전 평가시스템이 학교시설의 공간적 요소로 구분하여 모색해볼 수 있을 것으로 사료된다.

이에 따라 Table 12.와 같이 ‘공간적 요소’로 학교공간을 대분류로 ‘학교주변, 학교건축물, 학교교지, 강당 및 체육관, 기타’로 구분하여 평가도구의 점검체계를 갖춘다면 보다 효율적인 점검이 가능할 것이다. 이에 다음과 같이 제안해볼 수 있다.

Table 12.

Examples of classification systems for each element of assessment tools

셋째, 학교 재난 안전관리 평가시스템을 구축하기 위해 미국 연방재난 관리청(FEMA)에서 사용하는 ‘Mission Areas’의 5단계를 기반으로 국내 ‘취약시설 안전점검’ 평가문항을 분야별 평가 유형에 따라 분류하였으며, 이를 재난관리 기반 평가방법으로 검증하였다.

이후 분석과정을 통해 제안한 ‘공간적 요소’ 평가도구 분류체계의 대분류와 ‘Mission Area’의 5가지 평가과정을 기반으로 평가시스템 구축이 가능할 것인지 확인하였다.

상기와 같이 재난안전 평가도구 중 중분류 평가문항을 가지고 있으며, 시설범위가 가장 넓은 한국의 ‘취약시설 안전점검’을 대표적으로 활용하여 Table 13.과 같이 분류하였다.

Table 13.

Examples of 'Mission Area' Management System by Space Classification

최종적으로 공간의 대분류인 ‘학교주변, 학교건축물, 학교교지, 강당 및 체육관, 기타’로 구분되었지만 이후 세부적인 공간구분에 따른 분류가 적용 가능할 것으로 보이며, 공간에 따라 재난 체크리스트 평가항목이 통합적으로 분류가 가능할 것으로 판단된다. 또한 ‘Mission Area’의 5가지 단계를 통해 어떠한 공간의 점검항목이 결여되었는지 확인이 가능하고 단계별 점검을 통해 올바른 대응이 가능할 것으로 보인다. 이에 따라 체계적인 평가도구 시스템을 확립할 수 있음을 확인하였다.

5.2. 제언

본 연구는 한국의 초·중·고등학교 재난 평가도구를 문헌을 통해 분석하였기 때문에 이러한 평가도구가 현장에서 추가적 방법과 평가적 시점이 다르게 사용될 수 있는 것에 한계가 있으나 평가도구를 제외한 평가항목만을 사용한 경우 문헌과 달리 현장에서의 변경 및 변동 차이는 없을 것으로 사료된다.

향후, 일본의 사례 이외의 미국, 캐나다, 유럽 등의 선진국 사례를 통해 국내 시스템 인자들과 비교하여 제안이 이루어질 수 있을 것이다. 본 연구를 기반으로 학교시설에서 발생한 재난 유형별 피해요인을 분석하여 재난 피해 시설을 기반으로 한 평가항목 분류가 구성될 수 있을 것이며, 구체적인 공간분류에 따라 재난 평가항목을 통합할 수 있을 것이다. 또한, 평가도구의 체계화를 위하여 전문가 또는 사용자 조사에 의한 검증으로 신뢰도를 높일 수 있으며, AHP 설문을 통해 각 평가항목의 중요도 책정이 가능할 것으로 예상된다.

본 연구를 통해 학교시설을 이용하는 사용자가 재난으로부터 보다 안전한 환경을 직접적으로 평가하고, 이에 체계적인 관리가 가능한 시스템 구축이 마련되는데 기반이 되기를 바란다.